各县区人民政府，市城乡一体化示范区、经济技术开发区、西城区管委会，市人民政府各部门，直属及驻漯各单位：
为积极应对我市人口老龄化挑战，加快社会养老服务体系建设，实现城乡居民老有颐养，根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）和《河南省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（豫政〔2014〕24号)等文件精神，现提出如下意见，请认真贯彻落实。
一、加快社会养老服务体系建设的重要性和紧迫性
社会养老服务是社会公共服务的重要组成部分。加强社会养老服务体系建设，是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求。近年来，全市各级各部门围绕加强社会养老服务体系建设做了大量工作，取得了显著成绩。但当前我市社会养老服务体系建设总体上还处于起步阶段，养老服务供需矛盾十分突出，主要表现在：养老床位缺口大，居家和社区养老服务供不应求，养老服务制度建设滞后，养老服务扶持政策不完善，养老服务队伍专业化水平低等。全市各级各有关部门要充分认识做好社会养老服务工作的重要性和紧迫性，采取有效措施，进一步加快社会养老服务体系建设，不断满足人民群众日益增长的社会养老服务需求。
二、总体要求
（一）指导思想。
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以满足老年人养老服务需求为目标，积极适应人口老龄化发展趋势，通过深化改革、制度创新和政策调整，激发市场活力，统筹推进养老事业与养老产业互动发展，逐步建立完善与老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，体现城乡不同特点的多元化、多层次、多形式的养老服务体系。
（二）基本原则。
政府主导，社会参与。坚持政府保障基本，充分发挥市场配置资源的基础性作用，采取规划指导、政策扶持等有效措施，营造公平环境，支持、鼓励和引导社会各方面力量积极参与，使社会力量成为养老服务业发展的重要组成部分。
统筹兼顾，突出重点。统筹居家养老、机构养老和其他形式养老共同发展，统筹城市养老和农村养老协调发展，统筹养老服务与医疗、家政、保险、教育、旅游等互动发展。盘活存量，吸引增量，增加养老服务供给，提高服务保障能力。
深化改革，多元发展。以我市开展的全国养老服务业综合改革试点工作为契机，进一步转变政府职能，减少行政干预，加大政策支持和引导力度，创新体制机制，激发各类服务主体活力，抢占先机，在养老服务设施的建设上优先得到国家和省里的支持。
（三）发展目标。
到2020年，全面建立制度完善、运行规范、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。
——养老服务体系进一步健全。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。全市社会养老床位数达到每千名老年人50张以上，服务能力大幅增强。
——养老产业规模显著扩大。以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，全市机构养老、居家社区生活照料和护理等服务就业岗位大幅增加。
——宜居养老环境更加优化。养老服务业政策体系更加健全，行业标准科学规范，监管机制更加完善，服务质量明显提高。全社会积极应对人口老龄化意识显著增强，支持和参与养老服务的氛围更加浓厚，养老志愿服务广泛开展，敬老、养老、助老的优良传统得到进一步弘扬。
三、主要任务
（一）逐步建立老年人分级分类管理体系。
按年龄和身体状况等对全市老人进行全面排查，对老人进行健康等级和服务需求鉴定。其中，以最需要生活保障、护理照料服务的弱势老人为突破口，策略性解决养老问题。建立以无保障、高龄与失能老人为重点的老年人生活保障体系。保障城市“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）、农村“五保”（保吃、保穿、保住、保医、保葬）老年人基本生活不低于当地平均生活水平。其他高龄、失能、半失能老人的养老问题，根据个人的具体情况，在进行“失能老人”（丧失自理能力的老人）情况排查的基础上，对低收入的高龄、失能半失能老人，政府给予高龄津贴、护理补贴等。
（二）统筹规划发展城市养老服务设施。
市、县区政府要将养老机构或服务设施纳入经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划和年度土地利用计划，优先确保养老机构用地需求，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。
经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构，其养老服务设施用地可采取划拨方式供地。民间资本举办的非营利性养老服务机构，经养老主管部门认定后同意变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地应当报经市、县区人民政府批准后，可以办理协议出让（租赁）土地手续，补缴土地出让金（租金）。但法律法规规章和原《国有建设用地划拨决定书》明确应当收回划拨建设用地使用权的除外。营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。
农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。
企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。
社区公共配套用房建设按照人均用地不少于01平方米的标准，规划设置社区养老服务设施，凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收，同步交付使用，民政部门参与规划审核与验收；老城区和已建成居住（小）区无社区养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟完善。鼓励养老机构与医疗机构在同一地块统一规划、统一设计、统一建设、共同运营。医疗机构资源不能充分利用的，可兴办养老机构，开展养医服务。
加强社区养老服务设施与社区服务中心（服务站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，提高使用率，发挥综合效益。支持和引导各类社会主体参与社区综合服务设施建设、运营和管理，提供养老服务。各类具有为老年人服务功能的设施要向老年人开放。
（三）健全完善居家养老服务网络。
发展居家养老便捷服务。以企业和机构为主体、以社区为纽带，逐步建立起满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。大力发展家政服务，为居家老年人提供规范化、个性化服务。逐步建立健全社区居家养老服务网点，引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。2020年前，建设城市社区日间照料中心100个。
鼓励发展邻里养老互助服务。开放社区公共服务设施，组织开展适合老年人特点的文体娱乐活动。鼓励专业养老机构利用自身资源优势，培训、指导社区养老服务组织和人员。
加强居家服务网络和信息平台建设。充分利用覆盖全市的“12349”居家养老信息服务网络平台，整合社区为老服务资源，建立全市统一的老年人信息管理系统和养老服务管理系统，实行统一软件标准、统一操作流程，实现信息共享、业务协同。
（四）大力加强养老机构建设。
支持社会力量举办养老机构。根据城乡规划布局要求，统筹考虑建设各类养老机构。要在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构门槛，简化手续、规范程序、公开信息，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。鼓励境外资本投资养老服务业。鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。
办好公办保障性养老机构。各公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能、半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。充分发挥公办养老机构的引领示范作用。市级要建有一所养老床位不低于500张，重点满足城市贫困家庭失能老人需求，集养护、康复、托管、临终关怀等养医服务和培训功能于一体的综合性老年人养护中心；每个县区要建有一所养老床位不低于300张的综合性社会福利中心。
开展公办养老机构改制试点。鼓励有条件的地方积极稳妥地把专门面向社会公众老年人提供经营性服务的公办养老机构转为企业，完善法人治理结构。政府投资兴办的养老机构应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。
（五）切实加强农村养老服务业发展。
健全服务网络。完善农村养老服务托底的政策措施，将所有农村“三无”老人全部纳入“五保”供养范围，适时提高“五保”供养标准，使农村“五保”老人老有所养。支持农村敬老院建设，健全农村“五保”供养机构功能，有条件的地方要积极改善设施条件，在满足集中供养对象的前提下，利用闲置床位向社会开放，惠及更多的农村老年群体。以乡镇民政所建设为载体，以乡镇敬老院为平台，建立乡镇居家养老服务中心，逐步推进农村居家养老服务网络建设。2020年前，建设农村老年人幸福院700个以上。整合农村党建活动室、卫生室、农家书屋、学校等资源，面向老年人开放。充分发挥村民自治功能和老年协会作用，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助、志愿服务，帮助解决老年人实际生活困难。
拓宽资金来源渠道。进一步落实好《中华人民共和国老年人权益保障法》有关农村可以将未承包的集体所有的部分土地、水面等作为养老基地，收益供老年人养老的要求。鼓励社会爱心人士参与农村养老服务设施建设。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。
建立协作服务机制。支持城市公办养老机构与农村五保供养机构等建立长期稳定的对口支援和合作机制，采取人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高服务能力。
（六）繁荣养老服务消费市场。
拓展养老服务内容。积极扶持和发展各类为老服务社会组织。鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、精神慰藉等服务，加强残障老年人专业化服务。探索开发老年住宅、老年宜居社区等老年生活设施，提高老年人生活质量。
开发老年产品用品。围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要，支持企业开发安全有效的康复辅具、自助设备，满足残障老年人服务需求。支持企业研究开发老年人食品药品、保健品、服装服饰、电子智能手机等老年用品用具和服务产品。引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜。引导和规范商业银行、保险公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。
培育养老产业集群。鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量，营造安全、便利、诚信的消费环境。加快规范服务项目标准和设施安全标准化，不断提高服务质量。
（七）积极推进养医结合。
推动养医融合发展。落实农村“五保”、城市“三无”老人的相关医疗保障政策。促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构。医疗机构要积极支持和发展养老服务，有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢病防治和康复护理。医疗机构、社区卫生服务机构应为老年人建立健康档案，积极开展上门诊视、健康查体、保健咨询、开设家庭病床等服务。支持二级以上综合医院与养老机构合作，创建养医结合型养老机构。市、县区至少建有一所专业性养老护理机构，养老护理床位数占高龄和失能老年人总数的10-15%，占机构床位总数的25%以上。
健全医疗保险机制。养老机构和护理院具备对外开展护理、康复及医疗服务条件的，可申请认定医疗服务机构性质并纳入社区医疗机构管理。符合医保定点单位条件的，经审查合格后，可纳入城乡基本医疗保险定点范围，享受医疗保险以及社区公共卫生服务的有关优惠政策。鼓励老年人投保健康险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。
四、政策措施
（一）强化规划引领。编制全市社会养老服务体系建设专项规划，明确社会养老服务体系的发展定位、总体要求、主要目标、重点任务和保障措施，充分发挥规划引导作用，推进养老服务快速发展，逐步提高养老服务业增加值在现代服务业中的比重。
（二）保障土地供应。全市各级政府要合理安排用地，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。民间资本举办的养老机构，经界定为非营利性养老机构的，可以提供划拨土地。工业企业因不适应城市功能定位退出的土地，在符合城市规划的前提下，优先用于发展养老服务业。养老服务设施因城市建设需要依法拆迁时，要优先安排同等面积的回迁或异地建设用地。
（三）鼓励多元投资。鼓励个人、企业、社会团体以及外资，以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式，投资建设各类养老服务机构和设施。对社会化、商业化养老服务机构，坚持政府引导和市场运作相结合，通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保等间接投入办法，吸引更多信贷资金和社会资金投向养老服务行业。各金融机构要加大对养老服务机构的信贷支持，优先安排贷款资金，并在国家允许的贷款利率浮动幅度内给予利率优惠，合理确定贷款期限。
（四）加大补贴支持。逐步加大政府补贴和政府购买服务力度，对城市“三无”和农村“五保”老人、失能和半失能贫困老人，80周岁以上空巢低收入老人实行政府购买养老服务；推进民办公助，对符合条件的非营利性养老服务机构给予建设补助和运营补助；对符合条件的城区老年人日间照料中心、农村老年人幸福院、“12349”居家养老信息服务平台，采取政府购买服务的方式给予专项补助和运营补贴；市级留成使用的福利彩票公益金用于社会养老服务体系建设的比例不得低于50%，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。政府补贴、购买服务资金纳入同级预算。
（五）加强队伍建设。依托漯河医专或寻求外部合作建设护理人员培训机构1-2个，积极开展养老服务队伍培训工作，建立养老服务专业人员资格认证制度，探索由市民政局牵头、漯河医专等职业大专与中职院校重点参与、政府补助学费的形式，合作培养老年护理与老年服务专业人才。落实护理员持证上岗制度，探索建立社会办养老机构护理员特殊岗位补贴制度，对社会办养老机构中取得《养老护理员职业资格证书》并从事养老护理岗位的从业人员，按照高级、中级、初级不同等级，分别给予相应的补贴。
（六）推进体制机制创新。积极争取国家养老服务业综合改革试点，在财政、金融、用地、税费、人才、技术及服务模式等方面探索积累经验。开展公办养老机构改革试点，在确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平不降低的前提下，推进养老机构公建民营。积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业，完善法人治理结构。
（七）构建养老服务行业风险分担机制。积极推行养老机构责任保险制度，政府可给予一定保费补贴，社会办养老机构运营补贴中，应当确定一定比例，专项用于支付保险费用。公办养老机构的保险费用应当列入同级预算。
（八）开展为老志愿服务。成立全市性的为老服务义工组织，在每个社区都要成立义工组织，各县区相对固定的义工和志愿者队伍不少于200人，义工组织设在慈善部门，实现网络化管理和统一指挥调度，使义工能够在社区居家养老、老年人日间照料和托老服务方面发挥作用。发展基层老年人协会，充分发挥基层老年人协会在互助养老、社区建设中的作用。在我市开展的市、县区各职能部门“帮社区办实事”活动中，把建立社区为老服务组织纳入办实事的范围。
五、组织领导
（一）建立领导机构。全市各级政府及有关部门要高度重视老龄工作，把社会养老服务体系建设列入重要议事日程，纳入国民经济和社会发展总体规划。市政府建立由分管副市长任召集人，市发展改革、民政、财政、人力资源和社会保障、国土资源、规划、城建、公安消防、卫生、税务、老龄等部门负责人为成员的市社会养老服务体系建设联席会议制度，及时研究解决工作中遇到的重大问题。各级各有关部门要加强沟通，密切协作，形成推进社会养老服务体系建设的强大合力。
（二）强化责任落实。发展改革、规划、国土资源等部门要将社会养老服务体系建设纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划，确保养老服务设施纳入建设规划和土地供应。民政部门要切实履行行业规范、业务指导职责，强化综合协调和监督管理职能。财政部门要做好养老补贴资金专项预算，保障养老服务经费按时足额拨付到位。老龄部门要发挥综合协调作用，加强督促指导工作。各有关部门要履行业务主管和行政监管职责，各司其职，齐抓共管，确保各项工作顺利推进。
（三）加强监督管理。要健全和规范居家养老服务组织、养老机构的准入、退出与监管制度。对政府投资开办的养老机构基本养老服务收费实行政府定价，对非营利养老机构基本养老服务收费实行指导价，对营利性养老机构服务收费实行市场调节。强化对养老服务机构的服务范围、质量及收支情况的日常监督和年度检查。对服务质量差、群众反映强烈、违规运营的养老机构，要责令限期整改。加强对养老扶持资金管理使用情况检查，养老机构要自觉接受监察、审计等部门和社会的监督。对擅自改变养老机构用途，虚报冒领及挤占、挪用、骗取财政资金的行为，由民政部门会同财政部门收回补助资金，并按照有关规定给予处罚，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（四）营造社会环境。要加强组织动员，吸引多方参与，共同谋划和推进社会养老服务体系建设。大力宣传在社会养老服务体系建设中作出突出贡献的单位、团体和个人，广泛开展尊老、爱老、助老思想道德教育，转变社会养老观念，倡导新型孝道文化，营造尊老爱老助老的社会氛围。
2014年5月17日
