河南省人民政府办公厅
关于促进产业集聚区和开发区改革
创新发展的实施意见
豫政办〔2017〕159号
各省辖市、省直管县(市)人民政府,省人民政府各部门:
产业集聚区和开发区是我省推动工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。为贯彻落实《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7号),促进我省产业集聚区和开发区合理有序良性发展,更好地发挥在全省转型发展攻坚中的示范、引领和支撑作用,经省政府同意,现提出如下实施意见。
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十九大精神,深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,认真落实省第十次党代会部署,进一步发挥优势打好“四张牌”,贯彻新发展理念,坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,把产业集聚区和开发区作为全省转型发展攻坚的主阵地,着力培育优势特色集群,着力集聚创新创业要素,着力拓展开放合作空间,着力促进绿色低碳转型,着力塑造营商环境优势,提升土地产出率、资源循环利用率、智能制造普及率、大中型企业研发机构覆盖率和产城融合发展水平,加快向现代产业园区转变,建设成为全省转型发展引领区、创新创业核心区、产城融合示范区、改革开放先行区,为决胜全面小康、让中原更加出彩提供坚强持久支撑。
(二)基本原则。
1.创新引领,提升结构。把创新摆在核心位置,优化创新创业生态环境,集聚特色创新资源,加快发展新技术、新产业、新业态、新模式,积极培育引领型产业,率先形成高端化、绿色化、智能化、融合化的新型产业体系。
2.统筹规划,分类指导。统筹产业集聚区和开发区功能布局和数量规模,分类明确发展定位,促进整合优化提升和错位发展,强化多规合一,推动产业发展与城市功能同步完善、双向融合,促进产城深度融合发展。
3.深化改革,开放带动。坚持问题导向,更加尊重市场规律,更好发挥政府作用,推进管理体制、建设运营机制和行政审批制度改革,持续优化营商环境,加快开放型经济发展,全面激发产业集聚区和开发区的内生动力。
4.集聚集约,绿色生态。坚定不移走集群发展之路,完善公共服务和产业配套体系,注重区域产业协同和上中下游产业链接共生,同步推进前端清洁生产和后端废弃物资源化利用,切实提高集群发展质量和绿色发展水平。
(三)发展目标。到2020年,全省产业集聚区和开发区改革创新发展迈出坚实步伐,总体发展水平和质量效益大幅提升,主要经济指标占全省份额显著提高,新动能加快培育,产业加速迈向中高端,主营业务收入超千亿元产业集聚区达到20个左右,国家级开发区达到30个以上,形成一批在国内具有重要影响的先进制造业基地和产业集群品牌,在建设先进制造业强省、现代服务业强省、现代农业强省、网络经济强省中的综合载体作用更加突出。
到2025年,全省产业集聚区和开发区空间形态和功能布局更加合理,综合竞争力和辐射带动力持续增强,创新创业体系更趋完善,高端化、绿色化、智能化、融合化的新型产业体系全面形成,战略性新兴产业和生产性服务业比重大幅提升,适应开放型经济发展的体制机制基本健全,产城实现深度融合发展,成为带动全省转型发展的强大引擎和经济强省建设的支撑主体。
二、优化区域形态布局
综合考虑资源环境承载能力、产业基础和发展潜力,统筹优化产业集聚区和开发区空间布局、功能定位和数量规模,着力构建差异化协同发展的新格局。
(一)推动整合提升。原则上每个县(区、市)设立1家产业集聚区或开发区,严格控制新设各类开发区,逐步清理、整合、撤销小而散的各类园区,使全省产业集聚区和开发区数量达到合理规模。以现有省定产业集聚区为基础建立储备库,积极推动符合条件的省定产业集聚区纳入全国开发区审核公告目录。鼓励以国家级开发区和已纳入全国开发区审核公告目录、发展水平较高的产业集聚区、开发区为主体,结合调区、扩区,整合或托管区域邻近、产业关联的各类园区。以“一区多园”模式整合建设的产业集聚区和开发区区块数一般不超过3块,被整合园区的地区生产总值、财政收入等经济统计数据可按属地原则进行分成。对位于中心城区、工业比重低的产业集聚区和开发区,积极推动向城市综合功能区转型。支持经济综合实力强、产业特色明显、发展潜力较大的产业集聚区,按规定程序认定为省级开发区或升级为国家级开发区。
(二)促进协调发展。加强统筹规划,协同推进产业集聚区和开发区功能完善,构建与中原城市群“一核四轴四区”网络化空间格局有机衔接的布局形态。围绕郑州大都市区建设,推动都市区内的产业集聚区和开发区全面提升产业集群竞争优势和国内外资源整合力,加强高端产业和创新要素集聚,率先建成具有国际竞争力和影响力的产业新城区。围绕沿陇海、京广发展主轴和济南—郑州—重庆、太原—郑州—合肥发展轴等四个主要轴带建设,着力增强沿线产业集聚区和开发区辐射带动能力,加强先进制造业和战略性新兴产业布局,促进合理分工、联动发展,支撑现代产业和城镇密集带加快建设。围绕北部跨区域协同发展示范区、东部承接产业转移示范区、西部转型创新发展示范区和南部高效生态经济示范区建设,着力提升产业集聚区和开发区综合承载能力,突出区域发展特色,优化产业分工协作,更好地发挥对省际相邻城市合作联动发展的支持带动作用。
三、分类引导差异化发展
推动产业集聚区和开发区立足区域资源禀赋和自身优势,科学定位发展方向,实现专业化、特色化发展。
(一)产业集聚区。以产业转型升级为核心,完善优化功能布局,吸引集聚创新资源,大力推进开放招商,加强区域产业协作,培育壮大优势特色产业集群。发展质量较高的产业集聚区着力提高创新体系效率,加快主导产业向中高端迈进,加强新兴产业和生产性服务业布局,促进生产型制造向服务型制造转变,增强核心竞争力,培育具有国内外影响力的引领型产业集群,打造区域经济增长极。发展水平较低的产业集聚区着力增强综合承载能力,培育创新创业生态,完善产业配套体系,加大精准招商力度,加快传统制造业改造升级,推动主导产业特色化、集群化发展。
(二)经济技术开发区。重点提升贸易投资便利化程度,加速产业与外贸联动发展,发展外向型产业集群。国家级经济技术开发区着力推动制造业向生产服务型转变,创建国家新型工业化产业示范基地,参与全球产业分工和价值链重组,引领全省制造业核心竞争力和国际分工地位提升。省级经济技术开发区着力增强产业承载能力,推广应用新技术、新工艺、新装备、新材料,提高产业附加值,带动区域经济优化升级。支持符合条件的省级经济技术开发区创建国家级经济技术开发区,鼓励经济综合实力强、产业特色明显、发展质量高的产业集聚区创建省级经济技术开发区。
(三)高新技术产业开发区。以提高自主创新能力为核心,以促进科技成果转化为重点,大力发展战略性新兴产业和高新技术产业,打造新兴产业主阵地。国家级高新技术产业开发区着力集聚国内外创新引领型资源,抢占战略性新兴产业和高新技术产业竞争制高点,建设具有重大引领作用和影响力的国家创新中心。省级高新技术产业开发区着力优化创新创业生态,集聚各类创新要素,加快培育创新型产业集群,打造区域创新发展高地和产业创新中心。支持符合条件的省级高新技术产业开发区创建国家级高新技术产业开发区,鼓励产业基础好、创新能力强的产业集聚区创建省级高新技术产业开发区。
(四)海关特殊监管区。创新监管模式,完善大通关协作机制,提升服务水平,率先复制推广自由贸易试验区改革举措,建设全省开放型经济新高地。推动产业向产业链两端拓展、向服务领域延伸,引导高端加工制造业、高端服务业和战略性新兴产业集聚发展,促进加工贸易转型升级。推进向保税加工、保税物流、保税服务等多元化方向发展,支持发展自主研发、监测维修、再制造、跨境电商等新业态。推动符合条件的地方积极申建综合保税区。
四、推动产业转型升级
坚持改造传统存量、提升细分领域、培育新兴产业并重,实施中国制造2025河南行动,加快产业向高端化、绿色化、智能化、融合化方向发展,培育形成引领型产业。
(一)做优做强主导产业。引导各地产业集聚区明确主导产业发展定位,聚焦细分产业领域,推动骨干企业加快主导产品更新换代和质量品牌提升,扩大本地配套规模,提高竞争力和引领力。推动以智能制造为主攻方向提档升级,加强智能技术和智能装备推广应用,建设一批智能车间和智能工厂。全面完成新一轮技术改造。积极运用市场化、法治化办法化解过剩产能。到2020年,主导产业主营业务收入占全部主营业务收入比重超过50%的产业集聚区达到150个左右。
(二)培育发展新兴产业。支持基础较好、优势突出的产业集聚区布局建设新兴产业园区,重点围绕新一代智能终端、电子核心基础部件、智能制造装备、新能源汽车及智能汽车、智能电力及新能源装备、生物医药、尼龙及化工新材料、高端合金材料、智能传感器及物联网、节能环保等10个新兴制造业领域,加快引进龙头企业和重大项目。到2020年,全省形成10个左右带动能力突出、配套体系完善、竞争优势明显的千亿级新兴产业集群。
(三)推动产业融合发展。积极发展科技咨询、工业设计、信息服务、现代物流、电子商务等生产性服务业,提升产业集聚区主导产业配套水平。支持制造业骨干企业向研发、设计、营销、品牌推广和系统集成等方面延伸,积极发展智能产品和智能服务,加快向服务型制造转变。深化制造业与云计算、大数据、物联网等新一代信息技术融合,推进研发、生产、销售和管理全过程的互联网化,在重点行业推广大规模个性化定制、网络化协同制造等新型制造模式,打造制造业转型升级的新引擎。
(四)壮大优势特色产业集群。实施产业集群提质行动,按照品牌企业共生、总装和零部件企业集聚、制造和服务业融合三类路径,加快培育竞争力强的优势特色产业集群。以省辖市为主体,推动龙头项目和产业链关联项目向中原城市群主要发展轴带沿线产业集聚区集聚,打造市域千亿级主导产业集群品牌。引导各县(市、区)围绕资源、市场和省辖市域产业链,聚焦主导产业延链补链强链,培育壮大县域百亿级特色产业集群。到2020年,市域千亿级产业集群达到25个左右,县域百亿级产业集群达到160个左右。
五、加快创新驱动发展
汇聚以引领型资源为重点的各类创新要素,建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系,推动产业集聚区由要素驱动向创新驱动转变。
(一)培育创新引领型企业。建立创新引领型企业名录,支持符合条件的企业在重大关键技术研发、产业创新联盟构建、人才技术集聚等方面率先突破,打造一批具有国内领先水平和国际竞争力的创新龙头企业。实施高新技术企业倍增计划,加强科技型中小企业培育,推动高新技术企业和“科技小巨人”企业大幅增加。到2020年,全省创新引领型龙头企业达到100家以上。
(二)建设创新引领型平台和机构。围绕产业集聚区主导产业集群发展和新兴产业集群培育,支持以骨干企业为主体,联合高等院校、科研院所,共建产业技术创新战略联盟、产业创新中心、产业技术研究院等新型研发机构。实施大中型企业省级以上研发机构全覆盖工程,推动大中型企业加快建设高水平研发平台,支持申建国家重点(工程)实验室、工程(技术)研究中心、制造业创新中心等高层次创新平台。到2020年,省级新型研发机构达到100家,基本实现产业集聚区大中型工业企业省级以上研发机构全覆盖。
(三)引进创新引领型人才和团队。完善柔性引才方式,出台更具吸引力的政策,建立“绿色”通道,促进更多高层次创新人才和团队向产业集聚区集聚。深入实施“中原百人计划”、河南省高层次科技人才引进工程,大力引进两院院士、“千人计划”专家、国家重大科技成果完成人等海内外高层次人才和团队,支持其带技术、带成果、带项目到产业集聚区开展创新创业和成果转化。到2020年,全省累计引进创新引领型团队200个以上。
(四)推进大众创业万众创新。完善创新创业载体,积极建设大学科技园、创客空间、创新工场等孵化器,提高孵化器运行质量,创建一批“双创”示范基地,构建“创业苗圃 孵化器 加速器”的全程孵化体系。鼓励创新引领型企业开放共享创新平台资源,以“互联网 ”带动上下游企业集聚发展。健全支持创新创业的金融服务体系,推动设立创投基金、产业发展基金、成果转化引导基金、重点产业知识产权运营基金等各类基金,拓展科技创新投入渠道。开展农民工返乡创业试点示范,引导拥有资金、技术和管理能力的外出务工人员回乡创业,创建一批返乡创业示范园。
六、推进绿色集约发展
健全市场化资源要素配置机制,加强资源集约节约和综合利用,加大环境污染防治力度,建设生态环保型园区。
(一)优化资源要素配置。探索开展企业分类综合评价,建立以亩均税收、研发创新和节能环保等为主要指标的评价体系,根据评价结果配套实施差别化的资源要素配置政策,倒逼落后无效产能退出和低端低效企业转型,推动资源要素向产出效益好、技术水平高、带动作用强的企业集聚。开展土地集约利用评价,将新增建设用地指标向节约集约用地好的产业集聚区倾斜。严格执行环境影响评价制度,对入区企业或项目设定环境准入要求,将区域减排腾出的排污指标优先分配给能源消费存量削减量大的产业集聚区。
(二)实施低碳化循环化改造。推动企业循环式生产、产业循环式组合,建设资源共享、废物处理公共平台,开展水效能效领跑者行动,建设一批绿色示范工厂和绿色园区。大力推进大气、水、土壤等污染治理,实施工业污染源全面达标排放计划,推动重点污染物治污减排工程建设。以京津冀大气污染传输通道7个省辖市和洛阳、平顶山、三门峡等3个省辖市的产业集聚区为重点,加快实施“电代煤”、“气代煤”、能源梯级利用、能源系统优化等工程。以资源型城市和废旧资源回收利用基础较好的产业集聚区为重点,布局建设一批静脉产业园。到2020年,完成所有国家级开发区和80%以上的省定产业集聚区循环化改造。
(三)积极盘活低效资产。按照企业主体、属地主责、政府引导、依法处置和尽量多兼并重组、少破产清算的原则,突出运用市场机制、经济手段和法治办法,分类处置产业集聚区停产半停产企业和停建缓建项目。根据所属行业特点、工艺技术水平、市场前景、资产运营等情况,因地制宜、因企施策制定处置方案,采取租赁回购、兼并重组、债务重组、破产重整、破产清算等方式,加快盘活厂房、设备、土地等资产。加强产业集聚区土地利用动态监管,加大闲置土地、低效用地再开发利用力度,建立常态化处置机制。
七、提高开放发展水平
坚持开放合作发展,加大精准招商力度,完善开放载体平台,加快构建开放型经济体系。
(一)推进招商引资提质提效。支持各地结合实际,在法定权限内制定实施更有针对性和创新性的招商引资政策。推动各地发挥本地资源、市场等优势,瞄准重点区域、重点领域,加强谋划包装和对接洽谈,灵活运用集群招商、产业链招商、协会招商、以商招商等方式,引进行业龙头企业和关键配套项目。推广“资本 产业”招商模式,依托省产业集聚区发展、战略性新兴产业、先进制造业集群培育等投资基金和各地产业基金,开展股权招商和并购招商。定期举办豫商回归专题招商活动。健全招商台账管理和跟踪服务机制,提高项目履约率、资金到位率、项目开工率。
(二)加强开放平台布局建设。支持进出口加工贸易规模较大的产业集聚区设立保税仓、出口监管仓库,支持外向型企业集中的产业集聚区设立综合保税区。推动大通关建设,完善电子口岸平台功能和国际贸易“单一窗口”,强化与沿海及边境口岸的合作联动,打通与国外市场的连接通道。加快省多式联运物流和交易平台建设,推动产业集聚区积极对接利用郑州航空口岸和铁路口岸功能,提升参与全球资源配置能力。复制推广中国(郑州)跨境电子商务综合试验区建设经验,在具备条件的产业集聚区布局跨境电商产业园区。
(三)推动开放合作共建。支持有条件的产业集聚区主动对接国家“一带一路”战略,积极参与沿线国家工业园区、经贸合作区、经济特区等园区建设,鼓励省内矿山装备、电气装备、现代农机等优势企业到境外开展国际产能合作和装备制造合作。鼓励有条件的产业集聚区和开发区与国内外先进开发区“结对子”,积极引进先进开发区的品牌、人才、技术、资金和管理经验,探索异地合作共建园区,积极发展飞地经济,定向承接产业转移。
八、推动产城融合发展
持续增强产业集聚区综合承载功能,加强与城镇在基础设施、公共服务、生态建设等方面的衔接协调和共建共享,提高产城互动融合水平。
(一)优化内部功能布局。根据产业集聚区发展阶段和发展需要,统筹推进建成区、发展区、控制区功能布局调整,科学确定工业、物流仓储、公用设施、公共管理与公共服务设施、商业服务业设施等各类用地规模和布局,形成功能匹配、紧凑集约、有序开发的空间格局。突出产业集聚区生产功能,统筹生活、商务、生态功能布局,依托相邻城区布局建设住宿、教育、医疗、体育等公共服务设施,配套建设商业、娱乐、休闲等设施,在确有需要的产业集聚区布局建设职工公寓等生活服务设施,提升宜居宜业水平。
(二)提升基础设施水平。推动城镇公共服务设施向产业集聚区延伸覆盖,进一步完善产业集聚区各类基础设施。积极推进地下综合管廊建设,产业集聚区新建道路配套建设地下综合管廊不少于道路长度的30%,鼓励建设海绵型集聚区。持续提升宽带网络覆盖和公共区域无线网络覆盖水平,加快NB—IoT(基于蜂窝的窄带物联网)部署,建设一批固定宽带千兆示范区。依托中原云数据中心等平台,深化云计算、大数据应用,加快智慧园区建设。
(三)推进产城深度融合。加快开封、济源等国家产城融合示范区建设,统筹规划产业集聚区、人口集聚区、综合服务区、生态保护区等功能分区,促进产业发展和城市功能相融合,打造城市综合功能区。以二星级及以上具有一定规模的产业集聚区为重点,加强新产业、新业态、新模式项目布局,完善公共服务设施,提升城市综合服务功能,推动向综合型城市经济转型,新创建一批产城融合示范区。
九、健全管理体制机制
全面推进产业集聚区和开发区体制机制创新,加强和改进管理、服务,为企业发展营造良好环境。
(一)复制推广先行改革举措。依托省辖市中心城区及相邻县(市)具备条件的产业集聚区和开发区,率先复制郑州航空港经济综合实验区、中国(河南)自由贸易试验区和郑洛新国家自主创新示范区的建设经验和先行先试政策,统筹改革推动、开放带动、创新驱动,形成引领带动全省改革开放创新的制度优势和战略示范效应。简化和规范投资项目审批流程,推行在线并联审批,开展“区域评价”“容缺办理”等试点。
(二)提高行政管理效能。深化“放管服”改革,积极推行权责清单、服务清单和负面清单制度,将能够下放的省级经济管理权限下放给国家级开发区,市级政府经济管理权限下放给产业集聚区。完善区镇套合管理体制,规范产业集聚区管理机构和职能设置,充分依托当地政府履行社会管理、公共服务和市场监管等职能。推进相对集中行政许可权改革,鼓励探索设立行政审批局,实现“一枚印章管审批”。推行“互联网 政务服务”,依托省电子政务服务平台,推进产业集聚区和开发区管理服务智能化、便捷化。建立健全产业集聚区和开发区运行监测机制,加强对主要经济指标的统计监测和分析研判。
(三)完善要素保障服务机制。创新开展银企对接活动,建立健全“助保贷”、续贷周转金、增信基金等机制,引导金融机构扩大对产业集聚区优势企业的信贷规模。支持产业集聚区企业通过上市和发行债券扩大直接融资规模,鼓励中小企业利用新三板和中原股权交易中心融资。实施产业集聚区用工培训计划,开展定向、定岗和订单式职业培训。结合售电侧改革,积极推进产业集聚区内用户自主或以打捆方式参与电力直接交易。
(四)创新建设运营模式。支持具备条件的产业集聚区和开发区实行政企分开、政资分开,探索构建政府引导、市场化运作、企业化运营的开发运营模式,设立或引进与行政管理机构分离的投资开发公司,统筹负责产业集聚区和开发区土地开发、基础设施建设、招商引资等服务。推进产业集聚区政府性投融资平台市场化转型,支持与金融机构、省级投融资平台合作,建立风险分担、利益共享的新型融资模式。鼓励以PPP(政府和社会资本合作)模式建设公共服务和基础设施项目。
十、保障措施
(一)加强组织领导。完善省产业集聚区联席会议制度,统筹推进全省产业集聚区的规划建设管理,协调解决相关重大问题,省产业集聚区联席会议办公室负责有关具体事宜。省有关部门根据职责分工,按规定程序开展经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区和其他省级开发区的设立、扩区、升级等工作,共同推进本实施意见各项任务落实。各地要建立健全统一协调机制,细化责任分工,确保本实施意见各项任务落到实处。
(二)强化规划引领。产业集聚区和开发区建设要符合国民经济和社会发展规划、主体功能区规划和城乡总体规划,实现产业、土地、城市、生态环境、区域公共服务基础设施等规划多规合一。各地要严格按照产业集聚区和开发区相关规划依法依规实施滚动开发,严禁随意变更位置、扩大面积,切实维护规划的权威性和严肃性。核准面积和用途已基本建成且达到合理集约用地标准的可适当扩区,受城市总体规划修编等因素影响或功能定位发生变化的可按程序申请调区。
(三)加强政策扶持。积极争取并完善落实国家关于开发区发展的各项政策。加大产业集聚区投资发展等相关基金投放力度,支持产业集聚区提质转型创新发展。深入落实国家和省降成本各项政策措施,降低企业生产经营成本。省有关部门要根据职责,制定完善财政、金融、土地、人才、安全监管等方面的政策措施。各地要结合本地实际制定完善针对性配套政策。
(四)实行动态管理。适时修订完善产业集聚区、经济技术开发区、高新技术产业开发区等考核评价办法,加强对创新驱动、绿色发展、新兴产业培育等转型发展成效的考核。强化考核评价结果运用,在控制新增数量、提升发展质量的原则下,逐步实行“有升有退”的动态管理,对考核结果好的产业集聚区和开发区优先考虑扩区、升级并加大政策支持力度;对资源要素利用率低、环保不达标、安全生产隐患多、长期效益不好、管理不善的,予以警告、通报、限期整改、核减面积直至撤销,不支持其扩区、调区和升级,不予申报纳入全国开发区审核公告目录。
河南省人民政府办公厅
2017年12月12日
