为深入推进“放管服”改革，优化营商环境，完善土地资源市场配置，落实“净地”出让，根据省政府有关政策精神和市委改革办关于复制借鉴河南自贸试验区2020年最佳实践案例工作举措的通知要求，研究制定了《南阳市考古调查勘探发掘工作实施方案》。
一、制定该工作方案的必要性
南阳市历史悠久，是楚文化的发祥地和汉文化的荟萃地，是国家历史文化名城，有2800多年的建城史和5000多年的文明史，地下文物埋藏十分丰富。近年来，配合基本建设出土了大量文物，其中不乏珍贵文物。因此，对于各种大型基本建项目和在历史文化名城、名镇、名村保护区域内的各种建设项目，在动工之前必须依法开展文物考古工作。
由于配合建设工程开展文物保护工作的现有政策不完善，导致在实际工作中存在一些困难和问题。一是工作经费保障不到位。根据文物保护法有关规定，该项工作经费应列入建设项目预算，但是有不少项目由于种种原因不能足额保障工作经费，客观上讲，由建设单位承担文物勘探经费，尤其是承担考古发掘经费，的确给投资人带来了不合理的经济负担。二是工作程序不合理。现有的工作程序是，建设单位拿到土地，在完成地表障碍清理后，申请开展文物勘探工作，如果发现有地下文物埋藏还要报国家文物局批准进行考古发掘，遇到重大发现需要原址保护的，建设项目还得另行选址。工作周期长，很难满足“放管服”改革对建设项目审批时限的要求。三是工作成效不理想。对于一些重大建设项目，有时为了赶工期，留给文物考古的工作时间有限，导致一些考古发掘工作无法认真细致开展，造成一些历史信息丢失。这些问题不解决，既不利于地下文物保护，也不利于营商环境的改善。
为了解决这些问题，改善营商环境，郑州等地近年来研究出台了“考古前置”的政策，其核心内容有两个方面：一是对于以招标、拍卖、挂牌方式出让的土地，在出让之前开展文物考古工作，所需经费纳入土地出让成本，由地方政府根据需要拨付；二是对于划拨用地，文物考古工作在项目建议书或可行性研究阶段进行，经费由用地单位承担。与此同时，对于集中连片开发的土地实施“区域评估”，区域内文物保护、环保、水土等有关事项在土地开发利用之前由政府出资统一进行，评估成果统一使用，各种建设项目不再单独开展有关评估工作。这样，不仅能够做好地下文物保护工作，同时也减轻了企业负担，改善了营商环境。
二、有关政策解读
目前，全省已经有13个省辖市出台了考古改革政策。《南阳市考古调查勘探发掘工作实施方案》是根据文物保护有关法律规定和《自然资源部 国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》《河南省人民政府关于进一步加强节约集约用地的意见》(豫政〔２０１５〕６６号)、《河南省人民政府办公厅关于进一步加强工程建设地下文物保护工作的通知》(豫政办〔２０１８〕５９号)、《河南省人民政府办公厅关于印发河南省加强文物保护利用改革实施方案的通知》(豫政办〔２0１９〕５４号)、市委改革办《关于印发<南阳市复制借鉴河南自贸试验区2020年最佳实践案例工作举措实施方案>的通知》（宛改发办〔2020〕10号）等政策性文件，同时借鉴其它地市经验，结合我市实际情况研究制定的，主要目的是有效保障文物考古工作时间和经费，做好工程建设地下文物保护工作，同时减轻企业负担，改善营商环境。
其中，《自然资源部 国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》第五条指出“健全‘先考古，后出让’的政策机制。经文物主管部门核定可能存在历史文化遗存的土地，要实行‘先考古、后出让’制度，在依法完成考古调查、勘探、发掘前,原则上不予收储入库或出让。具体空间范围由文物主管部门协商自然资源主管部门确定。在文物主管部门完成考古工作,认定确需依法保护的文物，并提出具体保护要求后，自然资源主管部门在国土空间规划编制、土地出让中落实。”
《河南省人民政府关于进一步加强节约集约用地的意见》(豫政〔２０１５〕６６号)第四项第九条指出“完善土地资源市场配置制度。加强供地的基础性工作。严格落实建设用地“净地”供应制度。对需要进行考古调查、勘探的土地,要提前做好考古调查、勘探工作。出让国有建设用地使用权的,在出让前,由市、县(市)政府组织有关部门进行考古调查、勘探,所需经费纳入土地出让成本;划拨国有建设用地使用权的,要在项目建议书或可行性研究阶段进行考古调查、勘探,考古调查和勘探工作由用地单位委托相关部门开展,所需经费由用地单位承担。”
《河南省人民政府办公厅关于进一步加强工程建设地下文物保护工作的通知》(豫政办〔２０１８〕５９号)第二条指出“各省辖市、省直管县(市)政府要严格落实建设用地“净地”供应制度,并结合本地实际,出台相关政策性文件,提前做好建设用地考古调查、勘探、发掘工作,为建设项目提供良好投资环境。出让国有建设用地使用权的,将考古调查、勘探、发掘所需经费纳入土地出让成本。”
《河南省人民政府办公厅关于印发河南省加强文物保护利用改革实施方案的通知》(豫政办〔２0１９〕５４号)第二项第七条指出“建立健全不可移动文物保护机制。深入推进文物领域“放管服”改革。（省文物局负责）推动我省文化遗产空间规划研究，实现与国土空间规划的有机衔接。按照“多规合一”要求将文物保护规划相关内容纳入各类空间规划和历史文化名城名镇名村保护规划，杜绝未依法完成考古调查、勘探、发掘的土地进入政府土地储备库。”
市委改革办《关于印发<南阳市复制借鉴河南自贸试验区2020年最佳实践案例工作举措实施方案>的通知》（宛改发办〔2020〕10号）提出借鉴郑州片区案例，做好国有土地出让考古前置改革工作。
三、文件的基本结构和主要内容
（一）基本结构。共分为6个部分：一是指导思想；二
是适用范围，对于该政策文件适用范围进行明确； 三是工作程序，分别对土地出让、划拨和文物保护区域评估等方式开展文物考古工作的流程进行了明确；四是工作经费，对文物保护工作经费的承担主体、价格标准作出规定；五是职责分工，对市土地管理部门、市文物部门和财政部门的具体职责和工作内容进行了明确；六是工作要求，对有关单位和各县市区政府提出相关要求。
（二）工作程序。工作方案中的工作程序、工作范围，严格按照《中华人民共和国文物保护法》《国家文物局田野考古操作规程》《河南省文物保护法实施办法》《南阳市文物保护条例》的相关规定，同时借鉴郑州市的经验做法制定。郑州市的工作程序是：土地储备中心收储后与郑州考古院签订协议并开展考古工作，工作结束后文物部门出具体意见，土地部门挂牌出让；考古部门前期所需费用由财政部门先期垫支；土地出让后，财局按照土地出让面积每平方米34元转入文物保护专户；考古实施单位每年根据计划申请预算，财局按预算拨付。我市拟定的工作程序是：文物部门接到申请后，2个工作日内与委托单位衔接，签订考古调查、勘探协议；考古工作单位应在2０个工作日内(如遇天气等不可抗力、不确定因素顺延)完成考古调查勘探工作。考古发掘工作时限由考古发掘单位根据地下文物埋藏情况与委托单位共同商定。文物勘探技术标准按照《田野考古操作规程》和《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》第三章第5条要求“每平方米布孔5个梅花点”执行。前期勘探、发掘所需费用由市考古所垫支，政府部门完成土地出让后，将费用纳入财政专户，用于文物保护。
（三）收费标准。目前，南阳市收取的文物勘探发掘费用主要根据1990年国家计委、财政部、国家文物局颁发的《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》（文物字〔1990〕248号）制定，勘探费用为每平方米7-9元，考古发掘费用每平方米1200-1500元。该方案实施后，勘探、发掘费用参照郑州市做法，按宗地面积均摊计取的方式和30元/平方米的标准执行（其中考古勘探4元/平方米、考古发掘26元/平方米），比郑州市的34元/平方米略低。
四、意见协调情况
方案起草过程中，我局和市土地收储等部门进行了专题研究，同时征求了市发改委、财政局、住建局、交通运输局、自然资源和规划局的意见，并报分管副市长研究、市政府法制科进行了合法性初步审查。现已根据各方意见对《方案》（草案）进行了修改完善，并通过了市司法局合法性审查。
2021年5月26日
主题词： 南阳市 广电 旅游 查勘 勘探 工作实施方案
| N001-2021-0000903 | 文 号|
| 南阳市人民政府办公室 | 发布日期2021-06-11 |
| 面向社会 | 公开方式主动公开 |
