各开发区管委会，各区县（市）人民政府，市人民政府各部门，各有关单位：
现将《郑州市深化零基预算改革实施方案》印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。
郑州市人民政府
2026年8月11日
郑州市深化零基预算改革实施方案
为全面贯彻落实党中央、国务院关于深化零基预算改革的决策部署，进一步牢固树立和践行正确政绩观，扎实推进财政科学管理，构建“有保有压、能增能减、动态调整、效益优先”的预算安排机制，增强重大战略任务保障能力，按照《河南省人民政府关于全面深化零基预算改革的意见》（豫政〔2025〕22号）有关要求，结合我市实际，制定本方案。
一、总体要求
紧紧围绕省委“1 2 4 N”目标任务体系和市委“1 7 7 7”工作部署，将全市所有使用财政性资金的部门和单位全部纳入改革范围，严格落实“以政策定项目、以标准定额度、以绩效定增减”的编制要求，上下联动、整体推进。聚焦支出项目固化问题，通过取消支出基数、严格支出顺序、编制重点事项清单、加强项目库管理等措施，实现预算编制在内容和结构上的优化。及时总结成效、补齐短板，构建起“编制有标准、执行有抓手、运用有依据”的长效机制，持续巩固改革成果。通过一到两年努力，全面建立“零基核定、顺序明确、标准清晰、执行严格、监督有力”的预算管理体系，支出基数固化现象基本消除，预算编制更加科学精准，财政管理系统化、精细化、标准化、法治化水平全面提升，财政保障更加坚实有力。
二、重点任务
（一）打破支出固化结构
1．取消各类支出基数。自编制2027年度部门预算起，取消各部门历年支出基数，不再以上年度预算批复数作为编制依据，所有支出项目均重新论证，并结合部门职能、人员数量、工作任务、政策要求等，逐一测算支出需求。财政部门对仍依托基数申报的支出项目不予受理，坚决杜绝“基数 增长”的传统做法。
2．严格支出安排顺序。原则上按照以下顺序安排支出预算：“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出；政府债务还本付息支出；增发国债、超长期特别国债项目等党中央、国务院明确规定的地方支出责任支出；党委、政府年度重点保障事项支出；防范化解重大风险支出；部门必须开展的一般事业发展支出；其他支出。前序支出未足额保障的不得安排后序支出。
3．分类编制支出预算。所有支出以项目为管理单元，按照支出性质和用途划分为人员类项目、运转类项目、特定目标类项目。
人员类项目预算根据组织、编制、人社等部门批准的人员工资信息和现有支出标准据实核定，随工资增加的社保、公积金等预算严格按国家以及市级规定的计提口径和比例（标准）核定。
运转类项目中的公用经费类支出预算根据编制内实有人数，按照综合定额标准核定。会议费、培训费、委托业务费参照“三公”经费管理，原则上“只减不增”，且不得按照现有支出标准顶格安排。强化绩效考核目标导向，探索建立公用经费预算安排与绩效考核结果挂钩机制。
特定目标类、运转类项目中的其他运转类项目支出预算按照以下顺序编制：
（1）基本民生支出。指教育、社保、卫生健康等领域的民生支出，按照不低于国家和省级现行标准核定；
（2）政府债务还本付息支出。按照政府债务规模、期限、利率等据实核定，同时，按要求编列消化暂付款资金；
（3）增发国债、超长期特别国债项目等党中央、国务院明确规定的地方支出责任。按照上级有关政策要求或文件规定，据实核定当年规模；
（4）党委、政府年度重点保障事项支出。指经过党委、政府研究确定，以政策文件、会议纪要等形式明确要求财政部门给予资金支持的事项，按照当年实际需求核定；
（5）防范化解重大风险支出。指防范化解经济、社会领域可能存在的重大风险的支出，由财政部门结合中央、省有关要求统筹安排；
（6）部门必须开展的一般事业发展支出。指根据“三定”方案明确的部门职能，完成年度重点工作的必要支出，结合党政机关“习惯过紧日子”要求和现行支出标准，按照“能省尽省”的原则核定；
（7）其他支出。
（二）夯实预算编制基础
1．编制重点事项清单。各部门编制预算草案时，要同步编制年度重点保障事项清单，明确保障内容、政策标准、实施期限、绩效目标等，以后年度根据政策变化、绩效评价、财力状况等动态调整，其中：
公共服务事项清单：主要包括教育、就业和社会保障、卫生健康、农林水、文化体育旅游、公共安全、住房保障、食品药品质量安全等支出事项。
产业发展事项清单：主要包括产业建设、科技创新、知识产权保护、人才引进等支出事项。
政府债务事项清单：主要包括政府债务还本付息、PPP项目付费、国际金融组织及外国政府贷款还本付息等支出事项。
城市建设事项清单：主要包括公用事业、交通、水利等城市基础设施建设及运维等支出事项。
其他事项清单：指上述清单事项以外的支出事项。
2．加强支出政策管理。财政部门按照服务全国统一大市场建设、促进公平竞争的要求，根据地方财政补贴负面清单管理机制，对现有补贴政策进行梳理，取消清单中的禁止事项。每年8月底前，各行业主管部门会同财政部门，完成对现有政策的清理、整合。每年10月底前，各行业主管部门会同财政部门，完成对新增、到期延续或执行3年（含）以上政策的绩效评估和财政可承受能力评估，报同级政府研究，未通过的不予安排预算。新增支出政策原则上实行“进一退一”“进一退多”。
3．加快支出标准建设。2026年，市本级完成第一批支出标准的建设，并在以后年度逐步构建通用标准与专用标准相结合，覆盖所有类型的支出标准体系，作为预算编制的依据。其中：通用标准由财政部门牵头制定，专用标准由行业主管部门牵头制定，会同财政部门联合印发执行，并根据市场价格波动、财力状况变化等动态调整。严格标准管控，新增或调整后的市级标准不得高于省级。
4．建立协同监督机制。积极构建“大监督”格局，建立“财会监督 纪检监督 人大监督 审计监督 统计监督 巡视巡察”协同监督机制，各相关部门在工作中互享、互认、互用监督检查结果。每年6月底前，财政部门梳理上一年度各类监督检查结果，形成结果应用清单，作为预算编制审核的重要依据。对清单中涉及资金问题的，冻结当年资金，并相应核减下一年度预算。
（三）严格预算编审要求
1．规范项目库填报。各部门编制项目预算前，必须申报并通过项目入库审核。申报项目必须符合政策规定、发展规划和部门职能，具备明确的实施内容、资金测算明细、绩效目标、实施期限和责任主体。完善项目预算分年度安排机制，对实施周期内的项目实行滚动管理，合理确定分年支出计划。做好入库项目分类，确保每个项目准确对应到专项资金目录，年度执行中若有新增支出需求，且同一目录下的其他项目预算未执行完毕，则按程序调剂解决，不再另行追加。项目未分类申报、立项依据不足、绩效目标不合理的，财政审核将不予通过，不安排预算。
2．严格支出预算审核。财政部门依据政策梳理结果、支出标准、监督检查结果应用清单等，结合财力状况，分类审核各部门支出预算，其中：
人员及公用经费支出预算：根据各部门提供的最新编制文件，以及组织、编制、人社等部门批准的人员工资信息情况表，审核各部门填报的人员数量、身份、级别等信息是否准确无误。
项目支出预算主要审核以下内容：
（1）是否按照本方案要求的顺序安排预算，是否满足“前序支出未足额保障的不得安排后序支出”的要求；
（2）是否编制重点保障事项清单，清单中的项目是否属于党委、政府年度重点保障事项，是否进行优先级排序；
（3）项目依据是否充分、可行，是否属于本部门“三定”方案职责范围，是否属于本级的支出责任，是否属于当年必须安排的项目，绩效目标是否明确、合理；
（4）项目是否有完整的资金测算过程和测算明细，金额是否合理，是否可运用贷款贴息、担保费补贴、风险补偿、拨投结合等政策工具更大力度发挥市场功能，是否可使用上级转移支付减少本级安排规模，是否不高于现有支出标准，是否符合党政机关“习惯过紧日子”要求；
（5）其他需要审核的事项。
3．加强预算绩效管理。按照“谁申请资金、谁编制目标”的原则，实现绩效目标应编尽编。坚持“指向明确、细化量化、合理可行、金额匹配”，着力提升绩效目标编报质量。绩效结果应用范围从事后评价拓展到事前评估、目标管理、绩效运行监控等全流程，形成有效闭环管理，将绩效评价结果与改进管理、完善政策、调整预算安排有机衔接。稳步落实成本绩效管理改革任务，常态化分类实施成本绩效分析，推动提升财政资源配置效率和使用效益。
（四）加大财政统筹力度
1．强化各类收入统筹。各部门要将依托行政权力、国有资产、国有资源获取的行政事业性收费、政府性基金、国有资源（资产）有偿使用收入等全部纳入预算管理，严格执行“收支两条线”要求，每年9月底前编制部门收入明细，明确收入项目、测算依据和预算金额，报财政部门汇总，并作为财力测算的依据。要加强上级转移支付与本级财力统筹，能使用上级转移支付安排的项目，应尽量减少本级财力投入。支持部门在下属事业单位间统筹调配非财政拨款资金，非财政拨款收入能覆盖支出需求的，原则上不再安排财政拨款。
2．强化存量资金统筹。各部门要于每年9月份，梳理因任务调整、中标价格低于预算安排等原因形成的净结余资金和预计当年无法形成支出的资金，报财政部门审核确认后，由财政部门收回并统筹用于“三保”支出，以及党委、政府确定的重大项目和重点领域支出。财政代管资金全部纳入部门预算管理，上年度结余规模较大的部门，应加大代管资金统筹力度，减少财政拨款安排。
3．强化资产资源统筹。各部门要及时更新资产管理系统中的资产配置情况，严格执行租用或新增资产配置与存量挂钩的要求。有新增或租赁资产需求的，应优先通过收回对外出租出借的同类资产或从其他部门、公物仓调剂解决。确需购买或租赁的，应严格执行审批流程和购置标准。临时机构、财政负担经费的临时活动所需资产，优先从公物仓调剂，确实无法调剂的，由公物仓购置后转借使用，并于活动结束后交回。政务信息化项目（涉密除外）应依托现有市级信息化平台设施建设，避免资源浪费。
4．强化年度计划统筹。对培训、宣传、节庆活动、规划编制、信息化项目建设等实行计划管理。各部门编制部门预算时，对以上项目分别制定年度计划，报归口管理部门汇总形成全市年度计划，由财政部门统筹保障。未编制年度计划的不予安排预算。
（五）加强预算执行管理
1．严格预算刚性约束。除应急救灾支出外，预算执行中一般不出台增加当年支出的政策。严控预算追加，各部门因工作任务增加或调整需新增支出的，主要通过调剂部门预算、统筹上级转移支付、盘活存量资金等方式解决。确需追加的，应严格执行追加程序。发展改革、财政部门加强开工前的资金到位评估，未落实到位的项目不得开工建设。年初本级财力安排的事项，当年未支出完毕的，原则上不予结转，确需继续执行的，通过下一年度预算安排解决。
2．规范预算调整调剂。由财政部门代编且年初未能确定使用方向和领域的预算资金，在当年执行时，由使用部门拟定资金分配方案，并报本级政府同意后，批转财政部门执行。年初已经细化到具体部门或区县（市）的预算资金，因政策调整、工作任务变化等原因，需调整预算单位、项目金额、预算级次、经济分类、政府采购标识等要素的，由预算单位申请，经财政部门审核后执行。年度执行中因超（短）收需增加或减少支出预算规模的，由财政部门按照支出排序，从年初安排的项目中选择，按法定程序报本级人大常委会批准后进行调整。
3．坚决兜牢“三保”底线。坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序，严格执行基层“三保”清单，确保所有“三保”项目标识标注准确，且保障标准符合国家、省、市政策要求。年度执行中发现“三保”未足额安排的，要通过优化支出结构、压减非急需非刚性支出等方式予以调整补足。财政部门要严格“三保”预算执行监控，各开发区、区县（市）当月“三保”支出额度完成前，除应急救灾外的其他资金，一律不予安排支出。
（六）完善配套制度体系
1．实施“过紧日子”评估。财政部门对照《党政机关厉行节约反对浪费条例》和“习惯过紧日子”要求开展专项评估，并出具评估意见，明确评估等级、存在问题、整改要求。对评估优秀的部门，在预算安排及执行中优先保障；对评估不合格的部门，结合问题情况压减下一年度支出预算。
2．加快数字财政建设。以预算管理一体化系统为基础，推动收入监控、项目库管理、预算编制、资产配置、政府采购等模块数字建设，规范各环节工作流程和控制规则。加快打破部门间数据壁垒，扩大数据共享范围，建立健全横纵联动的预警反馈和处置机制，推进预算执行监督常态化，及时进行纠偏和风险处置。积极推进人工智能大模型在财政领域的部署应用，提高财政决策的科学性和精准性。
3．深化市以下财政体制改革。优化市与区县（市）财政事权和支出责任划分，着力构建财政事权、支出责任与财力相适应的市以下财政体制，避免责任下移、财力上收。持续完善转移支付分配办法，优化财政困难程度评价体系，加大向财政困难区县（市）倾斜力度，增强区县（市）财政保障能力。
三、实施步骤
2026年，市本级按照以下步骤和时间节点推进深化零基预算改革各项工作。
（一）前期准备阶段（2026年6月1日—6月30日）
财政部门制定市级支出标准建设计划，推进2026年支出标准建设工作。收集整理2025年以来人大监督、审计、巡视巡察、财会监督、绩效评估评价等结果，形成监督检查结果应用清单，作为审核2027年部门预算的重要依据。各行业主管部门会同财政部门，根据地方财政补贴负面清单管理机制要求，完成对现有政策的清理、整合。
预算管理部门梳理本部门人员、资产等主要信息，整理“三定”方案、政策文件、合同、年度重点工作计划等资料，为预算编制做好准备。
（二）集中推进阶段（2026年7月1日—11月15日）
6月底前，财政部门印发《关于编制2027—2029年财政规划及2027年部门预算的通知》，启动2027年部门预算编制工作。
部门申报阶段（7月1日—8月15日）：各部门严格按照零基预算改革和2027年预算编制通知要求，结合本部门履职需求、事业发展规划、绩效目标和政策梳理情况等，实事求是测算支出需求，编制部门预算草案和重点保障事项清单，报财政部门审核。
财政审核阶段（8月16日—9月30日）：财政部门根据前期政策梳理情况、监督检查结果应用清单、党政机关“习惯过紧日子”要求等，结合财力测算情况，对各部门预算草案和重点保障事项清单进行审核，并将审核意见反馈各部门。
部门完善阶段（10月1日—11月15日）：各部门根据事前绩效评估结果、支出标准完善情况及财政部门审核意见，结合预计当年难以支出、需在下一年度继续执行的项目情况，对预算草案和重点保障事项清单进行修改完善，经本部门党组（党委）研究同意后，由财政部门汇总向党委、政府汇报2027年部门预算编制总体安排情况。
（三）总结提升阶段（2026年11月16日—12月31日）
财政部门总结本年度深化零基预算改革各项工作任务完成情况、取得的成效、存在的问题，完善相关改革措施，制定下一步工作计划，形成深化零基预算改革长效机制，持续提升财政科学管理能力，提高财政资金使用效益。
2027年及以后年度，财政部门应结合当年实际情况，对时间安排、主要任务等进行优化调整。各开发区、区县（市）可结合自身实际，制定本地区具体实施步骤。
四、保障措施
深化零基预算改革是党中央、国务院明确的重大财政改革任务，是破解财政收支矛盾、优化资源配置、提升资金效益、防范财政风险的关键举措。各级、各部门要切实提高政治站位，深刻认识改革的重要性、紧迫性、严肃性，坚持刀刃向内，不折不扣完成各项改革任务，确保改革各项措施落地见效、长期有效。财政部门牵头负责方案制定、制度完善、预算审核、绩效监控等工作，统筹协调改革推进；各预算单位作为责任主体，负责落实本部门改革任务，主动配合财政部门做好预算编制、项目申报、绩效管理、预算执行等工作，确保改革落地；纪委监委、审计等监督部门负责改革监督检查，强化问责追责，保障改革推进。同时，财政部门要及时总结改革过程中好的经验做法，适时在全市范围内进行推广，持续提升改革实效。
我市已出台的零基预算改革相关规定与本方案不一致的，以本方案为准。
