驻马店市人民政府办公室

关于进一步完善建设用地使用权转让、出租、

抵押二级市场的实施意见（试行）

驻政办〔2023〕28号 

各县、区人民政府，市城乡一体化示范区、经济开发区、高新技术开发区管委会，市直有关单位：

为贯彻落实《河南省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（豫政办〔2021〕27号），进一步完善我市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场（以下称“土地二级市场”），促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，提升节约集约用地水平，结合我市实际，提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，认真落实党中央、国务院及省委省政府决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好履行政府服务监管作用，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相衔接，着力完善规范土地二级市场，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平。

（二）适用范围。本市行政区域范围内，已合法取得的国有建设用地使用权转让、出租、抵押管理适用本意见。重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。涉及到房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。

已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。

二、完善建设用地使用权转让规则

（一）完善不同权能建设用地使用权转让形式。将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转让，须符合产权明晰、来源合法等前置条件，并取得不动产权（国有土地使用权）登记证书。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权一并转移。涉及到房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定办理房地产转让手续。

1.划拨建设用地使用权转让。 以划拨方式取得的建设用地使用权转让，应向市、县级自然资源部门申请，经有批准权的政府批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，保留划拨方式，按转移登记办理。不符合《划拨用地目录》或受让人申请变更为有偿使用的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。

2.出让建设用地使用权转让。 在符合法律法规规定和出让合同约定，且不损害公共利益和相关权利人合法权益的前提下，应充分保障交易自由，依法办理转让手续和不动产登记。原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。工业项目按“标准地”出让的，应达到出让合同和履约监管协议约定的亩均投资强度、亩均税收、容积率和环境标准等条件，由监管协议执行单位就是否存在限制转让情形出具书面意见。“标准地”全部或部分建设用地使用权转让后，相关权利义务随之转移，“标准地”约定条件不变。

3. 建立预告登记转让制度。 以出让方式取得的建设用地使用权转让，对未完成开发投资总额25%的，按照“先投入后转让”的原则，交易双方签订转让合同，可申请办理不动产转移预告登记，待开发投资总额达到法定转让要求时，再依法办理不动产转移登记。预告登记受让人可以凭不动产预告登记证明和其他必要材料向有关部门申请办理建设项目报建手续。

4.作价出资或入股建设用地使用权转让。 以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权，转让时参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报原批准建设用地使用权作价出资或者入股的机关批准。转让后，保留为作价出资（入股）方式，或申请直接变更为出让方式。

5.授权经营建设用地使用权转让。 以授权经营方式取得的建设用地使用权，在使用年限内可依法在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，直接办理不动产登记手续。但改变土地用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经自然资源部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，并补缴土地出让价款。

6.享受优惠政策的建设用地使用权转让。 对享受政府优惠政策供应的建设用地，需由各县区政府（管委会）或招商部门出具意见后，再办理不动产转移登记手续。

（二）完善土地分割、合并转让政策。建设用地使用权分割、合并转让应符合规划、出让合同约定或划拨决定书规定，分割转让土地应具备独立使用的幢、出入口等权属界线封闭空间为基本单元的分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害相关权利人合法权益。未完成开发建设的，不改变原出让合同约定或划拨决定书规定，且按照批准的规划方案满足独立分宗条件的，可分割转让，转让时应明确交易双方各自用地范围内的土地用途和建筑规模等内容，作为建设用地规划审批和规划核实的依据。

1.房地产用地分割转让。 属房地产开发用地的，达到房地产用地转让条件（完成本宗地开发投资总额的25%以上）后，在不影响正常使用功能的前提下，开发企业可以申请对尚未开发建设的剩余用地进行分割转让，剩余用地的购买者需严格按照原批准规划进行开发建设，同时应保障双方的正常通行等其他权利。涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。已建成或已办理房产预售许可证的商品房用地不允许单独进行分割转让，因购买房产涉及土地使用权分割转让的除外。

2.工业用地分割转让。 鼓励通过分割转让方式充分利用闲置土地、在建工程及“僵尸企业”的空闲土地等低效工业用地和空闲厂房发展新兴产业，但不得改变原批准土地用途，转让面积不得少于总面积的30%。已建成的工业项目用地分割转让的，应当按照房地产权统一的原则办理分割转让手续，且转让后不得影响产业链延续和企业正常生产经营活动；项目配建的行政办公楼、生活服务设施等不得单独分割转让，因司法处置涉及土地使用权转让的除外。

3.建设用地合并及合并转让。 建设用地合并依据国土空间总体规划及详细规划，同一土地使用权人名下已办理不动产登记、同为出让或划拨和土地登记用途相同的若干宗相连用地，经自然资源主管部门同意后可以合并，以合并前各宗土地的剩余年限综合确定合并宗地后的土地使用年限，但不得超过该用途的法定最高年限。

宗地合并转让后，用途符合《划拨用地目录》的，可选择保留划拨方式。土地合并转让涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。多宗地合并转让时，涉及划拨、出让、作价出资或入股等多种土地使用权类型的，原则上统一办理为出让，其中的划拨土地需按土地市场价格补缴土地出让价款。

（三）实施差别化税费政策。市税务部门结合实际，充分发挥税收政策对土地二级市场的调节作用，促进存量建设用地，特别是低效用地土地使用权的转让再利用。转让方、受让方均需依照现行税法规定缴纳相关税费，对符合税收减免条件的企业，税务部门及时按程序办理减免税。

三、完善建设用地使用权出租管理

国有建设用地使用权可以整宗出租，也可以部分出租。建设用地使用权出租时，其地上建筑物、其他附着物随同土地使用权一并出租，由不动产登记部门办理出租备案手续。共有建设用地使用权出租的，应取得其他共有人同意。

1.规范划拨建设用地使用权出租管理。 以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，收益金按政府公布的标定地价和年度进行计算，并纳入土地出让收入管理。宗地长期出租或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。探索由税务部门建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并及时缴纳相关受益的，不再另行办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。市中心城区划拨建设用地使用权出租收益金缴纳管理办法另行制定，各县政府要加快制定划拨建设用地使用权出租收益金缴纳管理办法，规范申报缴纳工作，维护土地所有权人权益，防止国有资产流失。

2.规范以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。 以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，应当签订建设用地使用权出租合同（转租合同），不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定，出租年限应小于原有偿使用合同约定的剩余年期，最长不超过20年。国有建设用地使用权在租赁期内，因买卖、赠与或继承等原因发生土地使用权转移的，原租赁合同对承租人和新土地使用权人继续有效。

以“标准地”出让方式取得的建设用地使用权出租或转租的，应达到出让合同和监管协议约定的亩均投资强度、亩均税收、容积率和环境标准等条件，由监管协议执行单位就是否存在限制出租或转租情形出具书面意见。“标准地”全部或部分建设用地使用权出租或转租后相关权利义务随之转移，“标准地”约定条件不变。

四、完善建设用地使用权抵押机制

自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押，涉及企业、个人之间债权债务合同的须符合有关法律法规规定。建设用地使用权连同地上建筑物、其他附着物抵押同时设定多个抵押权的，应在抵押合同和不动产登记簿中载明抵押权顺位。

1.划拨建设用地使用权抵押。 划拨建设用地使用权抵押时，市县不动产登记机构依法办理抵押登记手续，即视同批准，不再另行办理抵押审批手续。在划拨用地抵押权实现时，抵押权人可行使优先受偿权，但应当按照有关规定缴纳建设用地使用权出让金及相关税费后再办理转移登记，并在抵押合同、不动产登记簿及不动产登记证明上进行说明备注。

2.以有偿方式取得的建设用地使用权抵押。 以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权，法律法规无特别规定、出让合同无特别约定以及作价出资（入股）法律文件无特别规定的，不限制其抵押，抵押金额应合理确定。以授权经营方式取得建设用地使用权的，依法依规批准后可以设定抵押权。

以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，出租人同意抵押的，其地上建筑物、其他附着物连同租赁期土地使用权可以依法一并抵押，抵押期限不得超过租赁期限。以在建项目建设用地使用权抵押获取的资金，应优先用于本项目建设。

3.保障抵押权能。 允许营利性的养老、教育、文化、体育以及医疗卫生等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，所获融资专项用于原抵押人自身发展，不得挪作他用，不得为第三方提供担保。各县区政府（管委会）要进一步完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定的配套措施，采取告知承诺制等方式，确保土地不闲置、土地用途不改变、利益相关人权益不受损。探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，通过政府、银行、保险业金融机构多方合作，防控市场风险。

4.合理确定建设用地使用权抵押价值。 以划拨方式取得的国有建设用地使用权连同地上建筑物进行抵押的，土地抵押价值应根据第三方评估机构评估确定的划拨建设用地使用权权益价格设定。以出让方式取得的国有建设用地使用权依法进行抵押的，抵押金额应在第三方评估机构评估的基础上合理确定。

五、健全服务体系，规范市场秩序

（一）建立土地市场二级交易平台。要大力推进线上交易平台和信息系统建设，按照自然资源部统一标准规范，在自然资源部土地二级市场交易系统支撑服务和相关成果的基础上，市不动产登记服务中心和各县要建立和完善网上交易平台，汇集土地二级市场交易信息，实现信息发布、挂牌竞价、合同签订以及交易事项受理、审核、监管等功能。各县要落实“放管服”改革要求，在现有的土地交易机构基础上建立土地二级市场实体交易机构，为交易双方提供良好的交易环境和一站式服务。探索线上交易资金第三方账户托管模式，降低交易风险。

（二）规范交易流程。根据省政府制定的统一交易规则，市不动产登记服务中心和各县政府要进一步制定交易申请、发布交易信息、办理交易事务、缴纳价款和税费、办理登记等细则。建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”交易流程，进一步完善交易申请、受理、审核、信息发布、交易事务办理、价款和税费缴纳、登簿、缮证、归档等程序，制定规范文书，引导规范交易。交易双方可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易，其中涉及以划拨、协议出让等方式取得的建设用地使用权转让、出租的，应纳入土地二级市场交易平台公开交易。各县区政府（管委会）要加强交易监管，对违反有关法律法规或不符合出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。

（三）强化价格监管。加强公示地价体系建设与应用，定期发布基准地价和标定地价。开展土地级别与基准地价和标定地价的更新工作，常态化开展城镇地价动态监测工作，定期收集地价信息，实时监测地价水平和变动情况，把握土地市场运行态势和价格走势。建立土地二级市场交易价格申报机制。各类交易主体要如实申报交易价格，不得瞒报或者做不实申报。申报价格低于标定地价20%以上的，政府可行使优先购买权。申报价格或挂牌竞价不合理上涨时，市县政府可依法依规实施交易管制。

（四）加强信息共享。加强涉地司法处置工作衔接，涉及建设用地使用权司法处置的案件，司法机关在处置决定作出前应向自然资源部门了解涉案建设用地使用权情况，防止因信息不对称造成土地处置后难以转移登记或无法开发利用等纠纷。司法处置中涉及的建设用地使用权转让信息可统一汇集至土地二级市场交易管理服务平台发布。对涉地司法处置信息，司法机关应及时通知或传递给当地税务机关，协助税务机关依法实现税款及时足额入库，防止税收流失。

政府有关部门、事业单位进行国有资产处置时，涉及划拨建设用地使用权转移的，在公开交易前应征求自然资源、财政、国有资产监管等部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。经依法批准，转让国有企业或公有经济成分占主导地位的企业以及行政事业单位名下的建设用地使用权的，应当通过土地二级市场交易平台公开交易，原属公共服务设施用地的，在符合规划的前提下优先用于公共服务设施建设。自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管、不动产登记机构等部门应加强对涉地股权转让的联合监管。建设用地使用权转让、出租、抵押涉及房地产转让、出租、抵押的，不动产登记机构与自然资源部门应当加强信息共享。

（五）提升服务效能。在土地二级市场交易机构或平台内汇集交易、登记、税务、金融、咨询服务等相关办事窗口，大力发展“互联网 政务服务”，推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，加强交易监管与不动产登记的有序衔接，实行“交易 登记”一体化服务。实现信息互联互通，精简证明材料，严格落实限时办结制、服务承诺制，为交易各方提供高效便捷的服务。

（六）加强市场监测监管与调控。在现有的土地市场动态监测基础上进一步健全土地二级市场动态监测监管制度和信息系统，与不动产登记系统有效衔接，全面掌握土地二级市场有关信息，根据土地二级市场交易情况，通过采取政策引导、税费调节和优化服务等措施，促进存量土地安全、有序流通，加快低效用地、闲置土地有效开发，促进存量土地节约集约利用。加强土地二级市场运行情况及数据统计分析，通过对二级市场形势研判，确定一级市场土地投放总量，并根据土地二级市场交易价格波动情况，适时放宽或收紧一级市场，调整投放土地的结构和时序，确保一、二级土地市场衔接顺畅，促进土地市场平稳发展。

（七）加强土地市场信用监管和约束措施。要加强对交易各方的信用监管，健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，将相关市场主体及中介服务从业人员信用记录纳入省公共信用信息平台和国家企业信用信息公示系统（河南），实行信息归集共享，对失信责任主体实施联合惩戒。

六、保障措施

（一）加强组织领导。建立市级建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场联席会议制度，市自然资源和规划局会同市不动产登记服务中心、市中级人民法院、市税务局、市招商投资促进局、市发改委、市财政局、市住建局、市市场监管局、市金融工作局、市银保监分局、人行驻马店支行统筹做好全市组织协调、政策指导等工作。各县结合实际研究制定土地二级市场操作细则，要建立“政府负责、部门协同、上下联动”的工作机制，做好人员和经费等方面的保障，形成工作合力，有序推进土地二级市场培育和发展。

（二）加强宣传引导。加大对土地二级市场政策的宣传力度，通过电视、网络、新媒体等渠道，及时准确发布工作信息，做好政策解读，及时总结推广各地典型经验和创新做法，扩大土地二级市场影响力，调动市场主体参与积极性，提升市场主体和全社会依法规范、节约集约用地的意识，切实提高资源配置和利用效率。

（三）严格责任追究。强化监督问责，对违反土地二级市场相关规定的单位以及责任人员严格实行责任追究，坚决打击违反相关规定破坏土地市场秩序的行为，确保土地二级市场规范有序运行。

本实施意见自印发之日起施行，有效期3年，凡以前规定与本实施意见规定不一致的，按本实施意见规定执行。

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