各县区人民政府，市城乡一体化示范区、经济技术开发区、西城区管委会，市人民政府各部门，直属及驻漯各单位：<?xml:namespace prefix="o" ns="urn:schemas-microsoft-com:office:office"?>
《漯河市养老服务业综合改革试点工作实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
2014年10月8日
漯河市养老服务业综合改革试点工作实施方案
为积极探索加快发展我市养老服务业的有效途径，进一步创新发展模式，完善体制机制和政策环境，做好养老服务业综合改革试点工作，根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)、《民政部办公厅、发展改革委办公厅关于做好养老服务业综合改革试点工作的通知》（民办发〔2014〕24号）和《省政府关于加快发展养老服务业的意见》（豫政〔2014〕24号）文件精神，结合我市实际，制定本方案。
一、目标任务
（一）总体思路
围绕中西部地区人均收入较低、养老需求较高，政府财力有限、养老基础薄弱的实际，以满足各类老人实际养老需求为目标，实施分类养老战略，针对不同居住地、不同年龄、不同收入、不同身体状况、不同民族、不同需求的老年群体由不同的投资主体所组建的养老机构或组织提供差异化的养老服务，探索符合二三线城市经济社会发展水平的养老服务业发展之路。
（二）基本任务
1．建立老年人分级分类管理体系，重点优先保障政府兜底人群。按年龄和身体状况等对全市老人进行全面排查，对老人进行健康等级和服务需求鉴定。其中，以最需要生活保障、护理照料服务的弱势老人为突破口，策略性解决养老问题。建立以无保障、高龄与失能老人为重点的老年人生活保障体系。农村“五保”、城市“三无”老人的养老全部由各级政府“兜底”；其他高龄、失能、半失能老人的养老问题，根据个人的具体情况，在进行失能老年人情况排查的基础上，对低收入的高龄、失能半失能老人，政府给予高龄津贴、护理补贴。
2．构建养老服务信息网络，形成没有围墙的养老院。一是充分利用覆盖全市的“12349”居家养老信息服务网络平台，整合社区为老服务资源，建立全市统一的老年人信息管理系统和养老服务管理系统;二是普遍建立养老服务热线电话、居家养老呼叫服务网络，推广养老服务“15分钟服务圈”建设;三是结合社区老人健康档案等信息，及时收集老年人的服务需求，实现养老服务与养老机构、养老服务企业的对接。
3．统筹发展养老服务机构。到2015年，机构和社区养老床位要达到1.3万张，其中：建成市养老产业综合服务园（综合养老床位3000张以上，医院治疗康复床位500张以上），建设150张床位左右养老机构若干个，使全市达到每千名老人拥有养老床位30张以上，社区居家养老服务网络实现城区覆盖100%、农村覆盖60%以上。到2020年，全市综合养老机构床位（含居家式养老社区）要达到2.5万张以上，其中：建成3000张床位的大型养老机构和养老社区4-5个，县区福利中心全部建成，使千名老人养老床位达到50张以上。建立覆盖城乡各个社区的老年照料中心及其服务网络。大力发展养老社区，新建单一或混合式养老社区，包括鼓励在新建或改建的普通居民小区中配建老年公寓，专项设计养老社区服务，侧重综合服务功能。鼓励社会资本进入，发展社会办性质的集中养老社区，探索产权租售结合等多种运营模式，市场化运作，民政部门参与监管。
4．逐步推进社区日间照料中心、农村幸福院建设。一是与社区服务设施相结合，编制城区养老机构及社区养老设施专项规划，有计划的推进综合养老服务机构及社区日间照料中心建设。二是按照“有统一名称、服务场地、服务制度、服务队伍、人员职责”的要求，在城区建设集托养、日间照料、居家养老服务等多功能为一体的综合性养老服务中心(站、点)，为居家老人提供家政、生活照料、康复护理、文体娱乐和精神慰藉等服务。在农村，以乡镇民政所建设为载体，以乡镇敬老院为平台，建立乡镇居家养老服务中心，逐步推进农村居家养老服务网络建设。2020年前，建设城市社区日间照料中心100个，农村幸福院700个以上，总床位达到4000张左右。
5．加快培育养老服务业人才队伍。依托漯河医学院校或寻求外部合作建设护理人员培训机构1-2个，积极开展养老服务队伍培训工作，建立和实施为老服务专业人员资格认证制度，探索由市民政局牵头、漯河医专等职业大专与中职院校重点参与、政府补助学费的形式，合作培养老年护理与老年服务专业人才。
6．倡导医疗机构进入养老服务市场，突出养医特色。着力发展护理型养老机构，鼓励医疗机构挖掘内部资源设置养老床位，扶持大型养老机构设置老年特色医疗机构。市、县区至少建有一所专业性养老护理机构，养老护理床位数占高龄和失能老年人总数的10-15%，占机构床位总数的25%以上。实行基层医疗卫生机构免费为辖区内老年人建立居民健康档案，定期为老年人提供健康管理服务。鼓励和引导社区卫生服务机构转变服务模式，主动为长期卧床、70周岁以上和独居等行动不便老人提供规范的上门医疗服务。
7．推进养老服务标准化建设。加强养老服务机构专业化、规范化、标准化建设，落实国家和地方养老服务标准。主要包括养老设施建设的标准化、服务流程与服务质量的标准化、绩效评估的标准化，建立分门别类的服务质量标准，规定养老服务机构在管理和提供服务方面应达到的条件。
8．形成支持社会资金投入的政策体系。进一步完善、出台相关金融、税费优惠政策，鼓励探索尝试“以房养老、租房置换”等盘活老年人房产资源等模式，拓宽老年人养老的资金筹措渠道。与国家开发银行结合，探索金融信贷产品进入养老市场的途径和方式，通过创新信贷品种、增加信贷投入、放宽贷款条件、扩大抵押担保范围等方式，加大对社会资本投资建设专业化养老服务设施、参与养老服务运作和管理的金融支持力度。与平安保险结合，开发养老服务行业保险产品，按政府支持、机构投保、保险公司运作的原则，推行老年人意外伤害保险、机构综合责任险制度、以房养老保险制度、护理保险制度等。
9．大力发展老龄产业。将老龄产业纳入我市经济社会发展规划和政府重点扶持的产业发展目录，研究制定老龄产业中长期发展规划。大力促进以养老服务、老年旅游、老年护理器械用品、老年康复保健品、老年金融理财等为内容的老龄产业发展，探索以房养老等新型养老金融产品，重点扶持民营企业生产和经营护理器械用品，促进养老服务业发展新的增长点。
10．发展义工队伍，开展社区服务，充分发挥基层老年协会作用。一是成立全市性的义工联合会，在每个社区成立义工组织，各县区相对固定的义工和志愿者队伍不少于200人，义工联合会设在慈善部门，实现网络化管理和统一指挥调度，使义工能够在社区居家养老、老年人日间照料和托老服务方面发挥作用；二是发展基层老年人协会，充分发挥基层老年人协会在互助养老、社区建设中的作用；三是在开展的市、县区各职能部门“帮社区办实事”活动中，把建立社区为老服务组织纳入办实事的范围。
11．建立老年人权益保障体制，切实维护老年人合法权益。建立老龄部门协调，公、检、法、司等部门共同协作的老年人权益保障机制。同时，加大老年法执法力度，倡导新的社会敬老风尚，让全社会看得到、听得到维护老年人合法权益的举措和声音，不断转变人们的思想认识和传统观念，形成尊老、敬老、爱老的良好社会氛围。
二、具体措施
（一）坚持机制创新
1．建立养老服务组织机制。以漯河市“养老产业综合服务园”为龙头，带动全市养老服务机构的发展，逐步建立起覆盖全市城乡社区的养老服务组织机制。一是科学规划养老机构布局；二是重点建设供养型和护养型养老机构；三是强化社区养老服务组织建设；四是发展居家养老服务组织；五是深化农村敬老院改革；六是建立居家养老信息服务平台。
2．建立老年人生活保障机制。以提高老年人生活质量为目标，逐步形成老年人生活保障水平逐年提高的老年生活保障机制。一是落实离退休人员工资自然增长机制，提高离退人员的生活消费能力；二是建立80岁以上高龄老人养老补贴制度，逐步实现全市高龄补贴制度全覆盖；三是增加老年人生活设施、文化设施投入，为老年人提供文体娱乐活动场地。
3．建立老年人困难救助机制。以“完善城乡居民最低生活保障制度”为核心，逐步完善老年人救助机制。一是开展支出型贫困救助试点，不断提高城乡老年人最低生活保障标准和农村五保供养标准；二是开展省级大病救助试点，建立大病救助基金，加大城乡困难群众特别是老年人的医疗救助力度；三是完善临时救助制度，确保老年人不因临时意外事故、自然灾害失去生活保障。
4．建立老年福利机制。加大老年福利服务在社会福利服务中的比重，逐步形成老年福利由重点保障型向普惠型转变的老年福利机制。一是成立以养老为主要职能的市综合福利中心，负责漯河市“养老产业综合服务园”的管理和运营；二是建设以养老为主，兼顾儿童和残疾人的县区综合社会福利中心，发挥公办老年福利机构的示范作用；三是在全市二级以上医院设老年专科，联合优势医疗资源成立市老年病医院（医疗康复中心），提高老年病专业康复治疗水平。
5．建立养老服务机构可持续发展机制。构建市场化养老服务运行机制，促进养老服务工作专业化、规范化。一是探索公建（办）民营，鼓励有条件或新建的公办养老机构实行公建（办）民营，通过公开招标选定专业化机构运营，负责运营的机构要坚持公益性，通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等渠道筹集运营费用，实现自身的可持续发展；二是深化民办公助，鼓励和引导民间资本投资建设非营利性社会办养老服务机构，并由政府按政策发放建设补贴和运营补贴，以保护民间资本投资建设的积极性；三是鼓励连锁经营，支持养老服务连锁机构发展，发挥示范引领作用。
6．建立养老服务社会参与机制。引领各类社会组织进入社会养老服务事业。一是改进公办养老机构保障方式，鼓励有条件的公办养老机构以社会招标的形式，向资质全、信誉好的专业组织和医疗机构购买医疗康复、后勤保障等服务；二是发挥社区养老服务平台作用，探索通过政府购买社会服务的方式，依托现有社区服务设施平台，吸引医疗保健、日间照料、心理咨询等公益、半公益性质组织进入，增强社区服务功能；三是创新养老服务组织参与模式，以养老服务项目为导向，完善政府购买服务机制，将社会养老服务项目打包，由政府出资向社会组织购买养老服务。
（二）坚持“四个优先”
1．优先推动老年人生活保障制度的完善。及时出台和调整优待老年人政策，进一步拓展服务项目，鼓励各行业为老年人提供优待服务。建立养老服务补贴制度，对于低收入家庭中的高龄、独居、残疾、失能等老年人，经过评估，采取政府补贴的形式，为他们入住养老机构或者接受社区、居家养老服务提供支持。进一步落实80岁以上高龄老人津贴制度，适时提高标准。
2．优先满足失能老人和有较强负担能力老人的护理需求。综合运用政府财政资金、机构投资基金、社会资金建设一批养老设施，并探索土地供应、贷款贴息、行政事业性收费减免等鼓励性措施。公办养老机构，主要接收城市“三无”老人、农村“五保”老人，享受政府补贴的社会办养老机构主要接受高龄、失能老人。
3．优先推进社区居家养老服务。以“12349”民政公益服务热线平台、社区日间照料中心、农村幸福院为重要抓手，建立居家养老服务热线和服务网络，为社区老年人提供便捷实用的社会化养老信息服务。
4．优先推行养医结合的养老模式。养老机构和护理院具备对外开展护理、康复及医疗服务条件的，可申请认定医疗服务机构，符合医保定点单位条件的，经审查合格后，可纳入城乡基本医疗保险定点范围，享受医疗保险以及社区公共卫生服务的有关优惠政策。支持有条件的医疗机构建立一批老年病专科和老年病房，为老年人提供保健、护理、临终关怀等服务。
（三）坚持“龙头”带动
以建设“养老产业综合服务园”为龙头，带动养老服务体系全面建设。一方面打造政府服务示范机构，一方面尝试公办民营等多元化运营模式。把“养老产业综合服务园”作为提供综合养老服务示范和培训管理、护理人才的基地，充分发挥园区内养老服务机构骨干作用，担当起全市养老服务体系建设重任。同时，在养老产业综合服务园内从事为老服务的机构和企业，把服务触角延伸至各个城乡社区，参与社会养老服务工作。
（四）坚持政府主导
1．完善政策体系。进一步完善和细化养老行业扶持政策，拓展养老服务模式，创新经营方式，放宽市场准入，在养老机构保险、信贷、护工培训、责任风险、纠纷调解等方面出台相应的规范性意见。由市政府牵头，落实土地供应、资金投入、税费减免、财政补助、社会融资、供水供电供热等方面的优惠政策。通过政策扶持，鼓励和吸引社会资本投向养老服务业，推动社会资本向养老服务行业流动。
2．加大财政投入。各级政府切实履行基本公共服务职能，强化在社会养老服务体系建设中的支出责任，安排财政性专项资金，支持公益性养老服务设施建设，并从政府购买服务、购买公益性岗位、推行床位建设和运营补贴等方面，对机构养老和居家养老服务提供必要的政府支持。不断提高养老保障水平，增加老年人收入和消费能力。逐步提高建设和运营补贴标准。在社区和村级养老服务站点建设方面给予补助。实施政府购买服务，为低收入老年人、“空巢”老人等特殊人群购买养老服务。福彩公益金地方留存中的50%以上用于养老服务体系建设。
3．加强工作主动性。持续把养老服务体系建设作为民生实事来抓，列入各级政府及有关责任部门年度目标考核体系，建立考核评估制度，定期督导，确保养老服务体系建设稳步推进。
（五）坚持社会化道路
1．大力推行专业养老服务机构社会化。除市级、县区级政府各建一所示范性公办养老机构外，其余养老机构均要走社会化路子，由企事业单位、各类社会组织和个人投资兴建。公办养老机构在确定产权国有的基础上可采取民营方式。适时推进敬老院改革，通过加强对敬老院的服务功能改造和拓展，促进传统敬老院的转型，形成向社会开放的氛围。
2．大力推行社区养老服务设施运营社会化。采取多种方式增设社区养老服务设施，在保留原产权的基础上新建、改建养老设施，由民政部门统一监管，交由社会办组织经营运作，实行无偿、有偿服务相结合。
3．大力推行社会养老服务组织社会化。与“12349”居家养老信息服务热线结合起来，整合各类社会居家养老服务组织，形成居家养老服务联盟，提高居家养老在家政料理、生活帮助、医疗康复、主动关怀、文体娱乐等方面的服务能力。
三、实施与监督
（一）市政府牵头，明确实施责任
由市政府牵头，成立“漯河市养老服务业综合改革试点工作领导小组”，由市政府常务副市长担任组长，分管民政工作副市长任副组长，分管民政、城建工作的副秘书长和市发展改革委、市监察局、市公安局、市民政局、市财政局、市人力资源和社会保障局、市国土资源局、市规划局、市建委、市住房保障和房屋管理局、市卫生局、市环保局、市质量技术监督局、市国税局、市地税局、市供电公司、市政府金融办主要负责同志为成员。领导小组下设办公室，办公室设在市民政局，市民政局局长（市老龄办主任）兼任办公室主任，市民政局和市发展改革委分管负责同志兼任办公室副主任。
领导小组具体负责：贯彻落实国家、省、市发展养老服务业的方针政策；提出全市养老服务业综合改革的目标和任务，研究推进养老服务业综合改革的政策措施，下达分解各项工作任务；对全市养老服务业综合改革试点工作的推进情况进行督促检查和考核；协调解决试点工作中存在的主要问题；向市政府、省民政厅、省发展改革委和民政部、国家发展改革委汇报试点进展情况。
（二）形成评估机制
加快制定有利于推进试点工作具体实施的绩效考核指标体系和评估办法。科学进行试点工作方案进展和实施效果的中期评估，根据实施进度与绩效评估情况，适时调整项目实施先后与实施力度。强化评估规划实施过程中政府公共服务能力的提升以及民众养老福利服务水平的改善，并与各相关部门、各县区的绩效考核挂钩，形成切实有效的激励机制。
（三）建立社会监督与宣传机制
努力扩展社会养老服务体系建设的透明度，在财政收支情况、服务数量及质量等方面引入社会监督机制，建立由政府、社会、服务接受者、第三方机构等多方面共同参与的监督与问责制度。重视政府、民间机构与社会各界人士的互动，吸引社会力量参与养老服务业发展。同时，采用现代方式征求市民意见，及时制定和宣传发布政策。
