各县区人民政府,城乡一体化示范区、经济技术开发区、西城区管委会，市人民政府各部门，直属及驻漯各单位:
为落实最严格的耕地保护制度，认真贯彻落实《河南省人民政府关于进一步落实最严格耕地保护制度的若干意见》（豫政〔2015〕71号,以下简称71号文件），结合我市实际，提出如下实施意见，请认真贯彻落实：
一、充分认识重要意义，认真抓好贯彻落实
耕地是农业之本、产粮之基。党中央、国务院和省委、省政府高度重视耕地保护工作，多次强调要实行最严格的根底保护制度，巩固国家粮食安全的基石。71号文件是省政府确定的今后一个时期深化河南土地管理的纲领性文件。贯彻71号文件精神，落实最严格的耕地保护制度，既是落实党中央、国务院决策部署的责任担当，又是有效保障河南经济社会快速发展的现实需要。71号文件明确了耕地保护总体目标，将耕地保护工作提升到战略的高度，在全国率先提出建立以耕地保护为首要任务的土地管理格局，使土地管理开始有了一条明确的主线，创造性的提出了“管控、约束、补救、建设、倒逼、惩治”六大政策体系，对今后一个时期形成“保护”和“保障”双赢的协调发展，创建土地管理新格局，具有重要的战略意义。全市各级各部门要认真学习71号文件精神，围绕耕地保护，结合本部门职责，研究贯彻落实意见，切实做好相关方面工作。
二、落实六大措施，构建以耕地保护为首要任务的土地管理新格局
(一)落实管控性保护措施,发挥土地利用总体规划(以下简称土地规划)的导向作用。以保护耕地为核心要求,调整完善土地规划,进一步明确各县区应保护的耕地数量、质量任务。依据区域土地和环境承载力,突出保护耕地优先,统筹布局耕地、建设用地、生态用地,优化国土空间开发格局。
各县区、各部门编制、修订与土地相关的规划,要首先考虑保护耕地,与土地规划相衔接,不符合土地规划的要作出相应调整和修改。各类开发区(园区)的新设和扩区,应限定在规划确定的允许建设区和有条件建设区内,严禁突破土地规划确定的范围占用耕地。严格规范土地规划修改程序,在土地规划调整完善后的一定时期内,除涉及科学发展载体、重大基础设施建设等用地外,一般不再审批局部调整。坚决杜绝建设项目违反土地规划随意选址占用耕地。完善年度用地计划分配使用管理制度,实行新增建设用地指标与耕地保护任务完成情况相挂钩的分配机制,对补充耕地储备不足、耕地占补平衡任务不落实、土地利用粗放浪费、违法违规占用耕地突出的地方,相应减少建设用地指标。
(二)落实约束性保护措施,严格划定和保护永久基本农田。在已有基本农田划定工作基础上,结合土地规划调整工作,从城市周边、交通沿线开始,由近及远,将优质耕地划为基本农田,实行永久保护。结合土地污染调查成果,将受污染严重且难以恢复治理的耕地调出基本农田范围。足额将基本农田保护任务落实到具体地块和农户,建立保护图表册,建设基本农田数据库。基本农田一经划定,任何组织和个人不得侵占。以生态文明理念为引领,以永久基本农田划定工作为基础,将耕地保护红线与生态保护红线一并划定。严格执行基本农田保护“五不准”,即:不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业、搞林粮间作以及超标准建设农田林网;不准以调整农业结构等名义在基本农田内实施挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动;不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设;不准以退耕还林为名将基本农田纳入退耕范围;除法律规定的国家及省能源、交通、水利等基础设施外,不准非农建设项目占用基本农田。对符合法定条件、确需占用基本农田的,必须按法定程序报批,并将同等数量和质量的耕地补划为基本农田。
(三)落实补救性保护措施,强化耕地占补平衡数量、质量并重。进一步强化耕地谁占谁补的法定责任,不得以任何理由减免用地单位补充耕地的法定义务。按照“占一补一、先补后占、占优补优”的原则,从严落实耕地占补平衡数量、质量并重要求,确保建设占用耕地与补充耕地的数量、质量相当。各县区要立足自身,落实耕地占补平衡任务。市政府对全市耕地占补平衡指标统筹协调，从各县区报备入库指标中统筹30%,优先保障国家和省市重点建设项目以及民生工程、公益事业和基础设施等项目。
在积极保护生态环境的前提下,加大补充耕地力度和资金投资额度,有序推进宜耕后备资源开发,培肥补充耕地土壤,满足各项建设对补充耕地的合理需求。各县区政府要制定本地的耕地质量建设规划,加强耕地地力保护和提升工作,因地制宜开展秸秆快速腐熟还田、增施有机肥、种植绿肥等工作,提高耕地基础地力。推广深耕深松技术,构建合理耕作层,实施测土配方施肥,提高资源利用率。采取地力定向培育、强化土壤投入品监管、有效管理污肥污水施用等措施,预防和消除土壤污染,建立完善的耕地质量监测体系,开展耕地质量等别年度更新评价和补充耕地质量等级评定工作。积极探索耕作层土壤剥离,用于新开垦耕地、劣质地或其他耕地的土壤改良。
(四)落实建设性保护措施,有效开展土地整治。各县区政府主导和统筹本地的土地整治工作,将高标准基本农田建设纳入政府年度工作目标体系,依据每年年初下达的高标准基本农田建设任务,科学编制土地整治规划,实施规模相当的土地整治项目,在规定时间内保质保量完成任务,已整治完成的耕地要纳入基本农田进行管理。以农村土地整治为平台,组织协调涉农部门积极实施高标准粮田“百千万”建设工程,整合各类涉农资金,集中开展高标准基本农田建设,提升耕地生产能力,以达到增耕地、减劣地、扩优地的整治目的。探索建立以补代投、以补促建的建设机制,鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划自行开展高标准基本农田建设。各县区政府要统筹安排本地各类土地整治项目后期管护工作,组织各级涉农部门对已竣工项目实施跟踪管理,积极引导农民进行种植业生产,防止出现土地撂荒或被建设占用。市政府将适时组织对各类土地整治项目质量、进度和高标准基本农田建设任务完成情况进行专项督导,并将督导结果在全市通报,问题严重的将对当地政府进行问责。
(五)落实倒逼性保护措施,推进节约集约利用,减少耕地占用。树牢“要想多用地,必须用好地”的用地理念,切实提高节约集约用地水平,努力做到不占或少占耕地。各类项目选址要优先利用存量建设用地、未利用地等非耕地,经过论证确实无法避让耕地的,要严格执行国家发布的各类土地使用标准,提高节约集约程度,减少占用耕地。可能造成耕地污染的建设项目,选址时原则上要远离耕地尤其是基本农田。大力盘活闲置用地,充分利用城乡存量建设用地,推进城市土地二次开发利用,鼓励综合开发利用地下空间,缓解建设占用耕地的压力。加大工矿废弃地复垦力度,恢复土地生产能力,增加发展空间。进一步发挥市场配置土地资源的决定性作用,适当提高耕地开垦费标准,增加建设占用耕地成本，通过价格杠杆激励节约集约用地,约束粗放利用行为。
(六)落实惩治性保护措施,严格土地执法监管。各县区政府和各有关部门要认真落实《中共漯河市委办公室漯河市人民政府办公室关于建立健全国土资源执法监察责任机制的实施意见》(漯办〔2015〕7号),进一步加大土地执法监管力度。认真落实土地动态巡查制度,将土地违法违规行为发现在初始、解决在萌芽。坚持重大典型违法案件挂牌督办制度,严肃查处违法占用耕地的重大典型案件并予以曝光。完善国土资源违法案件移送工作机制,建立健全国土资源部门与公安、监察等部门及法院、检察院的协同联动机制,严厉打击非法占用耕地尤其是基本农田的行为；对构成犯罪的,要依法追究刑事责任。对本行政区域一个年度内违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到8%以上的,或虽然未达到8%但发生土地违法案件造成恶劣影响或严重后果的,落实年度土地管理目标责任不力、没有完成预期目标任务的，将依据《漯河市人民政府关于进一步加强国土资源管理工作的意见》(漯政〔2014〕40号)和相关规定，由市纪检监察机关对县区政府负责人进行约谈、问责。对落实国土资源执法共同责任机制不力的部门，也将由纪检监察机关追究其相应责任，构成失职渎职的，依法追究刑事责任。
三、完善并落实耕地保护共同责任机制
(一)落实政府主体责任。各县区政府是耕地保护的责任主体,对本行政区域内耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡、土地整治及高标准基本农田建设等耕地保护各项任务负总责,政府主要领导是第一责任人,分管领导为直接责任人。各县区要切实把耕地保护工作作为政府的重要工作,放到经济社会发展全局中进行谋划、统筹推进,以保护促发展,确保把最严格的耕地保护制度落到实处。
(二)强化部门共同责任。各县区政府及有关部门要按照中央确定的“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的要求,各司其职、紧密配合、主动作为,落实耕地保护共同责任。国土资源部门要全面履行耕地保护职责,严格执行耕地保护各项法规政策,细化分解耕地保护责任目标,建立完善耕地特别是基本农田管护体系,加大监管力度,会同有关部门共同做好耕地保护工作。农业部门要做好耕地地力管理工作,加强耕地地力提升、质量监测等工作,参与耕地保护责任目标履行情况考核;严格管理、有序引导农村土地流转,引导新增耕地进行粮食种植,防止耕地“非粮化”、“非农化”。财政部门要按照国家和我省有关政策规定,严格管理和使用涉土资金,重点保障耕地保护资金需求。环保部门要积极开展土壤污染调查,及时掌握和反馈全省耕地环境状况,积极探索对受污染耕地进行修复治理。统计部门要积极做好相关统计工作,并参与耕地保护责任目标履行情况考核。审计部门要切实将耕地保护责任履行情况纳入领导干部经济责任离任审计内容。监察部门要监督检查全市各级政府、各有关部门落实耕地保护责任制情况,对未严格履行相关职责的行为进行责任追究。发展改革、规划、交通运输、林业等部门在编制规划、项目审批和建设过程中,要正确处理耕地保护与发展建设之间的关系,努力做到有力保护、有效保障、有序开发。
(三)扎实做好考核考评工作。健全耕地保护责任目标考核体系,坚持把耕地保护目标纳入经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系,增加指标权重。切实做好耕地保护年度责任目标考核工作,严格执行领导干部耕地保护离任审计制度,强化领导干部耕地保护责任意识。市政府将对耕地保护责任目标任务完成情况进行跟踪问效,对履行耕地保护责任目标措施得力、成效突出的县区政府予以通报表彰,并在资金、建设用地计划指标、土地整治项目安排等方面给予一定倾斜。对未完成耕地保护任务的县区政府予以通报批评,责令限期整改,整改期间暂停办理涉及土地管理的有关业务;整改不到位的,相应扣减建设用地计划指标,不予安排土地整治项目,并按照法律、法规及政策要求对相关责任人进行问责。
2016年11月11日
