各县市区人民政府，市人民政府有关部门：
为贯彻党的十七大精神，落实科学发展观，构建国土资源保障科学发展新机制，省政府下发了《关于严格耕地保护保障科学发展实现土地高效利用的若干意见》(豫政〔2008〕44号)，立足我省国土资源现状及经济社会发展实际需求，提出了以科学发展观为统领，把国土资源管理作为调控经济运行，促进经济社会又好又快发展的重要手段，坚持严格保护耕地特别是基本农田，基本保障工业化、城镇化发展的建设用地需求，努力实现土地高效利用的“两保一高”总要求，是我省当前和今后一个时期国土资源管理工作的纲领性文件。为全面贯彻落实文件精神，根据党的十七届三中全会关于推进农村改革的重大部署和要求并结合我市实际，提出如下实施意见。
一、指导思想和主要目标
指导思想。紧紧围绕“两保一高”的总要求，坚持最严格的耕地保护制度，最严格的节约集约用地制度；坚持“有限指标保重点，一般项目靠挖潜”的供地原则；坚持解放思想，创新管理，高起点站位，长远谋划的工作思路，充分发挥国土资源保障服务调控调节职能，在科学发展观引领下，促进全市经济社会又好又快发展。
主要目标。严格保护耕地和基本农田。2020年全市耕地保有量保持在1491万亩以上，基本农田面积保持在1296万亩以上。
基本保障全市工业化、城镇化发展用地需求。全市每年新增建设用地约需4万亩，上级下达年度用地计划指标约5000亩左右，仅能重点保障我市工业“发动机计划”项目以及一些城市基础设施和民生项目用地。一般项目用地需要通过盘活挖潜存量建设用地解决，同时，努力通过争取国家和省重点项目用地指标、实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、集体土地流转等途径保障建设用地需求。
实现土地高效利用。到2012年，南阳市中心城区人均建设用地控制在95平方米以内，建设容积率原则上达到0.6以上；各县市城市人均控制在100平方米以内，容积率达到0.5以上，建制镇控制在110平方米以内。开发区工业集聚区普遍使用多层标准厂房。各类项目投资强度不得低于规定的行业用地标准。各县市区城市规划区内不批准单家独院居住用地。
二、主要措施
(一)构建耕地保护机制
1.继续坚持最严格的耕地保护制度
严格执行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，严禁未经依法批准，擅自将农用地尤其是耕地转为建设用地。从严查处违反土地利用总体规划和土地利用年度计划、规避农用地转用和土地征收审批、通过出租(承租、承包)等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。基层国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，擅自批用宅基地的，要严肃追究其非法批地的法律责任，涉嫌犯罪的要移送司法机关依法处理；单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任，涉嫌犯罪的要移送司法机关依法处理。对纠正、整改土地违法违规行为不力，或辖区内发生大量土地违法违规行为、造成严重后果的县市区政府，由市政府实行问责制并责令限期整改，整改期间暂停该地区农用地转用和土地征收报批。
严格执行建设占用耕地补偿制度。各类非农建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地。跨县市区易地补充耕地的，由市国土资源局统一协调，并调整相应的耕地保有量指标。建设单位不能自行补充的，必须按照规定足额缴纳耕地开垦费。认真落实《南阳市人民政府关于加强耕地后备资源开发利用工作的意见》(宛政〔2008〕61号)，积极开展宜耕后备资源调查开发利用工作，拓展补充耕地渠道。加强耕地开垦费的征收、使用和监管，国土资源部门要对补充耕地的数量、质量进行严格验收。
严格落实基本农田保护制度。严格执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定，除国家能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目以外，其他非农业建设项目一律不得占用基本农田；符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，农用地转用或者征收土地必须报国务院批准。禁止任何单位和个人闲置、荒芜、改变或破坏基本农田。
2.强化基本农田保护基础工作和质量建设
按照“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的要求，进一步做好基本农田保护各项基础工作。在新修编的基本农田专项规划的指导下，适时调整划定基本农田，并对全市已设立的乡、村、地块三级基本农田保护标志进行统一更新，同时相应做好基本农田保护档案资料的整理和完善工作；对原来签订的目标责任书，也要做相应调整，并继续实行基本农田保护责任目标考核和问责制；逐步推广县、乡政府主要负责人耕地和基本农田保护工作离任审计制度。
积极组织实施“沃土工程”，全面提升耕地特别是基本农田地力等级。建立长期稳定的土壤检测体系，适时开展土壤污染修复工作。定期开展耕地质量普查，及时发布耕地质量监测报告，建立和完善耕地质量动态监测和预警体系。
3.以土地整理为龙头，大力实施国土综合整治工程
在试点的基础上，编制实施全市2009-2020年国土综合整治工程规划，制定并落实国土综合整治工程年度计划，通过统筹土地利用和城乡规划、区域产业布局规划，合理安排县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，以土地整理为龙头，以增加耕地面积为目的，综合开展田、水、路、林、村、镇区域性国土整治工程。通过实施国土综合整治，2009—2020年全市整理土地300万亩，新增耕地不少于30万亩，每年新增耕地约3万亩，为我市作为河南粮食生产核心区提供坚强的耕地资源保障。同时，通过国土综合整治，使耕地规模利用效率明显提高，生态环境和村容村貌明显改善，农村工业化、城镇化和农业产业化发展得到有效保障，城乡经济社会一体化发展格局得到有力促进。
4.加大资金支持力度，建立耕地保护经济补偿制度
以建设粮食生产核心区为载体，整合国土专项资金和涉地支农资金，建立土地整理基金专户，加大国土综合整治力度。研究和完善耕地特别是基本农田建设激励机制，鼓励和引导公司、企业或个人等社会资金参与国土综合整治工程。探索建立耕地和基本农田保护经济补偿合同契约监管制度，对保护责任履行好的单位和个人给予一定的政策性补偿，调动广大农民群众保护耕地的积极性。
5.以减少建设占用耕地为宗旨，继续推进征地制度改革认真执行《土地管理法》关于为公共利益需要方可对集体土地实施征用的法律规定，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，最大可能减少建设占用耕地。同时，完善征地补偿机制，按照同地同价的原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。
(二)构建保障科学发展机制
1.科学合理修编土地利用总体规划
在第二次土地利用现状调查的基础上，按照“两保一高”的要求，统筹考虑土地规划、城乡建设规划、工业产业规划、新农村建设的发展方向和空间布局，科学合理修编土地利用总体规划，在确保耕地和基本农田面积不减、质量不降的基础上，调整用地结构，解决历史遗留问题，合理安排建设用地增量，为全市经济社会留足十年以上的发展空间。
2.严格实行重点项目用地联席办公会议制度
对于国家在我市区域内布局的重大项目、重大基础和公共设施项目、引领全市产业升级和结构调整的重大项目、重要生态环保和节能减排、重大招商引资及重点民生保障项目的用地，按照市政府联席办公会议制度的规定，项目立项前，必须先经土地预审，在项目用地有保障的前提下，发改部门立项，规划部门出具规划意见，国土部门依据有关节约用地法规政策提出供地意见报市政府联席会议审定。使用存量土地的，也要经市政府联席会议审定后各部门再行完善相关手续，确保市政府统一调控用地计划，保证有限指标用于重点项目建设。
3.盘活“两个存量”，挖掘现有建设用地潜力盘活国有存量建设用地和集体存量建设用地，不仅潜力大，而且投入少、效益好，是保障城乡建设发展用地的另一个重要途径。各县(市)、区政府是盘活本行政区存量建设用地的责任主体，要针对城镇空闲、废弃、闲置、低效利用，农村“空心村”、废弃砖瓦窑场、废弃工矿地的现状，研究制定盘活的相关政策和具体措施，建立目标责任制和激励、制约机制，努力推进存量建设用地盘活工作。各开发区和工业聚集区也要把提高存量建设用地效益作为评价标准，鼓励那些用地少、投资大、效益好、产出高的项目在园区内发展，并给予适当的用地优惠政策，使园区真正成为盘活存量、节约集约用地的示范和典型。市政府将按照国家政策实行盘活存量建设用地与农用地转用指标挂钩制度，对不按期完成盘活任务的县(市)区和开发区，将相应核减农用地转用指标，暂停新增建设用地审批。
4.研究制定推进“城中村”改造的用地政策
要充分运用土地管理法律法规中关于城市市区的土地属于国家所有的规定，对“城中村”土地实行国有化管理，依照法定程序，增加国有存量建设用地，并通过“城中村”改造，在改善城镇人居条件，提高城市品位的前提下，重新规划，提高建筑容积率，腾出更多的土地用于城市基础设施和其他建设，弥补用地指标不足。
5.积极开展集体建设用地规范化流转工作
加快推进邓(州)新(野)示范区集体建设用地流转试点工作，在总结试点经验的基础上，按照党的十七届三中全会精神，坚持“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，在法律法规和配套政策的框架内，积极慎重地制订我市集体建设用地流转办法，为建立城乡统一的建设用地市场奠定基础。各县市区也要结合本地实际，研究制订具体的流转政策，明确流转的范围、对象和程序，制订流转收益价格计算及分配办法，依法规范操作，保护农民利益。
6.抓紧推进开发区土地利用评价和县级产业集聚区的划定报批工作
依据《开发区土地集约利用评价规程》的规定，抓紧推进市级高新技术开发区土地集约利用程度和潜力分析评价，确保通过省级验收，为争取扩区升级创造条件。同时，按照“布局集中，产业集聚，用地集约”的标准，认真搞好县级产业集聚区的划定及报批工作，为县域经济发展创造基本条件。今后，凡新上的工业项目，必须进入产业集聚区，并优先安排建设用地指标，禁止无序安排，分散建设。
(三)构建节约集约用地机制
1.实行最严格的节约用地制度
综合采用行政、经济、法律和技术手段引导各类非农建设节约使用土地。首先要发挥土地利用规划的作用，控制城乡建设用地总规模，禁止超出规划范围搞建设；其次要严格土地使用标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范要及时修订，建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。第三要合理调整用地结构，有保有压，突出重点，合理安排各类建设项目用地计划；第四要严格执行建设项目用地标准，从严核定项目用地规模，严格按指标供应建设用地；第五要把好项目投资强度和收益关，对低于国家规定的投资强度和达不到预期收益标准的项目不予供地；第六要积极引导项目用地选址，优先安排使用存量闲置和低效利用土地，提高土地利用率；另外，任何单位和个人不得以行业或上级达标活动为借口，超指标申请使用建设用地。
2.强力推进标准厂房建设，拓展地上地下空间
按照产业集聚、用地集约、资源共享、提高效益的原则，加强多层标准厂房建设和推广使用工作。对申请使用新增建设用地自建多层标准厂房的工业项目，优先安排用地指标，对其厂房建筑面积高于容积率控制指标部分，不征收土地价款；鼓励企业通过整合原有土地自建多层标准厂房，满足发展用地需求。在符合城市规划前提下，企业利用原有土地建设多层标准厂房的，不征收配套费和提高容积率的土地价款，其所使用土地为划拨土地的，可按不低于国家规定的工业用地出让最低价扣除划拨土地权益价格后补办土地出让手续；疏堵结合，积极引导不符合单独用地条件的电子电器、生物工程、软件工程、服装加工、文化产品、科研、产品组(包)装、医药分装、物流配送等建设项目使用多层标准厂房，提高多层标准厂房使用率，防止发生厂房空置引发的土地资源浪费问题。县级标准厂房不得低于二层，容积率不得低于0.6，建筑密度不得低于30%；市级标准厂房不得低于5层，容积率不得低于1.6，建筑密度不得低于35%。在年度建设用地计划中，要下达多层标准厂房新开工面积和竣工面积，对多层标准厂房开、竣工面积未达到规定指标的县(市)及开发区，不再分配下年度标准厂房用地指标。
3.强化土地供应管理，向“管理”要效益
实施土地供应全程全方位管理。各级政府和部门要确立土地利用管理新观念，由过去的重前期供应管理轻后期使用管理、重用地面积管理轻产出效益管理，转变为供前、供中、供后全过程、供应与使用全方位管理，最大限度发挥土地的开发利用效益。各县(市)、区和各开发区要建立由发展改革、国土资源、城乡规划、审计等部门组成的土地利用效益监管机制，制定并落实建设项目土地利用效益评估验收制度。
积极推行“净地”、小宗地出让管理。在完善用地手续，理顺产权关系，依法实施征地(拆迁)及补偿的基础上“净地”出让土地，防止因产权不清、未经补偿出让土地而引发社会矛盾。对房地产开发用地单宗出让面积，县(市)控制在75亩以内，市级原则上控制在150亩以内，每宗地的开发建设时间原则上不超过3年。严格按土地出让合同(划拨决定书)约定加强土地开发利用管理，防止产生新的闲置土地。对非经营性用地改变为经营性用地的，要约定由政府收回土地使用权，重新依法出让。
严格划拨土地供应管理。除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式供应外，对国家机关和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地，要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地可先行实行有偿使用；对存量划拨土地，凡改变用途或其他用地条件的，都要实行有偿使用；土地使用权灭失或转让的，要由政府收回土地使用权，在土地有形市场上公开出让。
严格建设用地供应审批管理。要按照国家和省制订的土地供应审批规范性文本的规定，进一步完善《国有土地划拨决定书》、土地使用权出让、租赁合同等文本文件，严格填写土地使用要素，载明项目开竣工时间及申请验收时间，并严格执行土地出让、出租地价及租金标准集体决策制度。对以划拨、协议出让等方式供地的项目，建设单位必须按规定填写《建设用地申请书》，提供建设项目审批(核准、备案)文件、《建设用地规划许可证》或规划设计文件以及宗地平面、竖向界址图等相关材料。各地要严格按照供地审批程序认真进行审核，经有权一级人民政府批准后，发放《国有土地划拨决定书》或签订土地使用权出让、出租等用地合同。对于实行招标、拍卖、挂牌方式供地的，要严格审查申请用地者的资格，严肃查处在招标、拍卖、挂牌过程中各种违法、违纪行为。各地必须严格确定土地使用条件并按要求向社会发布出让公告，不得故意缩小公告范围，降低公告透明度。出让公告一经发布，其土地使用条件不得擅自改变。建设用地批准后，要及时下发《建设用地批准书》，并要求用地单位在施工现场明示。
4.加强检查监管，堵塞用地漏洞
市、县国土资源部门要积极开展建设用地供应、利用、补充耕地和违法用地等情况的日常监督检查，市级国土资源部门每年要适时组织建设用地专项检查，发现存在批而未供、供而未用、未批先用、补充耕地不落实等问题的，要及时制止纠正。对涉及违反土地管理规定的有关单位和个人，坚决严肃查处，追究相关责任人的责任，并责令限期整改。通过实施严格的土地监察管理，防止土地违法行为，堵塞破坏或浪费土地漏洞，实现依法用地、节约用地的管理目标和要求。
(四)构建“两保一高”的考核评价和激励约束机制
建立“两保一高”的年度考核评价制度。每年年底，市政府依据规划、计划执行情况，对各县市区耕地保有量和基本农田保护面积责任目标完成情况，耕地面积净增加量、新增建设用地有偿使用费缴纳情况，违法违规用地查处和集约节约用地情况进行量化考核，考核结果由市国土资源局定期公布。
建立“两保一高”激励约束机制。实行建设用地计划的分配与盘活挖潜存量土地情况挂钩。对盘活挖潜好的县(市)，在农用地转用指标分配上给予倾斜。对未完成盘活挖潜目标任务的县(市)，扣减其农用地转用指标，并责令限期完成目标任务；将“两保一高”工作绩效与各县市区政府年度责任目标考核挂钩。对“两保一高”工作成效显著的予以表彰奖励，对工作成效差的予以通报批评直至暂停用地审批。
三、具体要求
(一)广泛宣传，营造氛围
各级政府和部门要采取多种形式，迅速掀起学习贯彻《河南省人民政府关于严格保护耕地保障科学发展实现土地高效利用的若干意见》的高潮，全面、准确理解和把握精神实质、指导原则、主要内容和具体要求。开展国土资源知识培训。通过学习培训，使各级领导干部进一步转变用地观念，把经济社会的发展理念统一到深入贯彻科学发展观上来；把节约集约用地的思想认识深化到建设资源节约型社会的高度上来；把对建设用地的管理思路和工作调整到严格制度、控制增量、盘活存量、高效利用上来。新闻媒体要采用多种形式，广泛宣传，使广大群众树立起严格保护耕地、节约集约用地的新观念。努力在全市各行各业、各个系统形成关注、支持、践行“两保一高”用地的良好局面，使保护耕地，高效利用土地成为广大干部群众的共同责任和自觉行动。
(二)强化领导，推进工作
各级政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况、盘活存量土地情况、依法依规用地情况负总责，政府主要领导是第一责任人。各县市区政府要从提高执政能力的高度，充分认识落实“两保一高”目标任务的重大意义，要把土地管理作为一项重要的任务摆上日程，层层建立责任制度，采取得力措施，加大工作力度，务必抓出成效。
(三)协调联动，落实共同责任
各有关部门要在当地政府的统一领导下，充分发挥各自职能作用，形成“政府牵头，部门联动，各尽其责，齐抓共管”的合力。发改、规划、建设等部门在项目立项、规模、产业结构方面积极研究促进相关规划与土地利用总体规划相衔接的政策措施。财政、税务部门要落实和完善鼓励节约集约用地的财政、税收政策。要建立法院、检察院、公安、监察机关及国土部门联合执法机制，加大对重大典型案件的联合处理和责任追究力度，对违反土地管理规定的行为，要按照《违反土地管理规定行为处分办法》追究有关人员责任。
(四)加强监管，专款专用
所有土地收费要实行“收支两条线”管理，不得截留、坐支和挪用，规费减免要依法依规进行。用于农业方面的土地收益全部用于支持新农村建设，全力推进以田、水、林、路、村综合整治为主要内容的土地整理复垦，加快基本农田保护示范区和高标准基本农田建设步伐。国土资源专项资金要专款专用，并建立项目绩效评价制度。加强收费票据监管，实行以票管费，对涉土涉农资金划缴不及时等问题要进行认真检查和整改，对专项资金跟踪问效，提高资金使用效益，最大限度发挥财政政策的支持和引导作用。
(五)统筹谋划，整体运作
正确处理保障发展与最严格的耕地保护的关系，坚持科学发展。各县市区政府特别是国土资源部门要统筹谋划，精打细算，科学安排，有保有压，合理供地，既积极支持经济发展，又要严格把好关口，处理好保护与保障、近期建设与长远发展的关系，既满足当代人发展需求，也要为子孙后代留下生存和发展空间。必须按照建设资源节约型社会的要求，把高效利用土地作为工作的重中之重来抓，创新思路，完善机制，积极推进资源利用和管理方式的根本转变，向创新要土地，向闲置要土地，向空间要土地，向管理要土地，不断提高土地资源利用效率，以最小的资源消耗获取最大的经济社会效益，真正保障全市经济社会可持续发展。
二○○九年三月九日
主题词：保护耕地 土地高效利用 实施意见
| N001-2009-000454 | 文 号宛政〔2009〕17号 |
| 南阳市人民政府办公室 | 发布日期2009-03-25 |
| 面向社会 | 公开方式主动公开 |
