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得道多助，失道寡助
——“大陆架界限委员会第29届会议主席的说明”解读
国家海洋局海洋发展战略研究所 丘君
大陆架界限委员会（以下简称委员会）是根据《联合国海洋法公约》成立的机构，与国际海洋法法庭、国际海底管理局一起并称为《公约》三大机构。委员会负责对沿海国所划定的外大陆架外部界限是否具有充分的科学技术和法律依据进行审议，然后以“建议”的方式对沿海国提交的外大陆架主张做出认可、部分认可或否定的决定，沿海国应依据该建议划定其大陆架外部界限。
根据委员会的《议事规则》，委员会下设小组委员会负责具体审议划界案并撰写建议草案，委员会全体会议负责讨论、修改建议草案，并通过最终建议。《议事规则》同时要求委员会全体会议和小组委员会的会议应以“非公开方式举行”，这对外界了解委员会的工作构成较大限制。为了在一定程度上体现其工作的透明度，委员会开辟了两条渠道供外界了解其工作，包括：（1）每一届委员全体会议之后，委员会主席都会对外发布“关于委员会的工作进展的主席的说明”，向外界简要通报该届全体会议上委员会讨论问题的情况和取得的主要结论；（2）考虑到委员会关于划界案的建议只递交给划界案的提交国和联合国秘书长，为了让外界了解委员会所做出的建议，委员会还在其网站公布划界案建议的摘要（以下简称“建议摘要”）。
2012年4月底，日本外务省和相关媒体报道称委员会通过了日本外大陆架主张，日本获得了总面积约31万平方千米的外大陆架，其中包括以冲之鸟礁为基点主张的区块。当时，日本外务省和日本媒体企图利用目前国际社会尚无法了解委员会建议详情的情况下，对委员会建议任意进行移花接木式的解读，瞒天过海，为自己的失败挽回颜面。5月中旬，委员会在其网站上公布了第29届会议的《主席的说明》（CLCS/74），介绍了该届会议审议日本划界案的情况，6月3日，委员会进一步公布了划界案建议摘要。这些信息为外界还原了事情的真相：以冲之鸟礁为基点划定的外大陆架区块没能得到委员会的建议，委员会更没有认可冲之鸟是岛屿。
一、委员会审议日本划界案始末
2008年11月，日本向委员会提交了关于划定其大陆架外部界限的划界案，提出了7个外大陆架区块，总面积约74.7万平方千米。其中，日本以冲之鸟礁为基点主张了面积约43万平方千米的专属经济区和约25.5万平方千米的外大陆架区块（南九州帕劳洋脊区块，简称KPR）。此外，日本主张的另外两个外大陆架区块（四国海盆区块和南硫磺岛区块，分别简称SKB和MIT）也与冲之鸟礁的200海里线相关，面积分别约17.7万平方千米和4.6万平方千米。
根据《公约》第121条，冲之鸟礁是不能维持人类居住或维持其自身经济活动的岩礁，不能拥有专属经济区和大陆架。日本提出划界案后，中国和韩国先后发表外交照会，对日本关于冲之鸟礁的专属经济区和外大陆架主张提出质疑，并要求委员会不对日本划界案涉及冲之鸟礁部分采取行动。
2009年3月，委员会第23届会议对日本划界案进行了初步审议，考虑中韩两国照会的关切，委员会决定暂不设立审议日本划界案的小组委员会。在同年8月举行的委员会第24届会议上，委员会决定成立小组委员会着手审议日本的整个划界案，同时，委员会还决定“不对小组委员会撰写的涉及上述普通照会中提到的地区的那部分建议采取行动，直至委员会决定这样做。”也就是说，除非委员会另行决定，否则其将不讨论、不修改、也不通过小组委员会撰写的与冲之鸟礁相关区块的建议草案。
日本划界案的小组委员会本着“委员会的任务仅限于与《公约》第七十六条和附件二有关的问题，不包括对第一百二十一条的解释”的原则对日本划界案进行了长达2年的审议，并形成了建议草案。2011年8月举行的委员会第28届会议收到了日本划界案小组委员会撰写的建议草案，并完成了对其中部分内容的讨论。
2012年4月召开的委员会第29届会议重点讨论了第28届会议未能完成的SKB和KPR区块的建议，并协商一致通过了“大陆架界限委员会关于2008年11月12日日本提交的划界案的建议”。关于SKB区块，委员会不同意将公式线以外的整片地区划归日本大陆架。在SKB区块内部还存有一块面积约1.8万平方千米，属于全人类共同继承财产的国际海底区域。
关于KPR区块，委员会明确表明了立场：在上述来文（作者注：即中国、韩国、日本照会）中提及的问题（作者注：关于冲之鸟礁法律地位的问题）得到解决之前，委员会无法就建议中关于南九州帕劳洋脊区块的内容采取行动。该决定表明，委员会并没有认可冲之鸟礁是岛屿，更没有认可日本以冲之鸟礁为基点主张的外大陆架。
二、KPR区块相关建议的形成
第24届会议决定“不对小组委员会撰写的涉及上述普通照会中提到的地区的那部分建议采取行动，直至委员会决定这样做。” 根据该决定，委员会在开启讨论相关区块之前，必须先做出一个采取行动的决定，否则，第24届会议关于暂不采取行动的决定将继续有效，委员会将不能采取行动。
与冲之鸟礁相关区块有三个，其中KPR是直接以冲之鸟礁为基点的，MIT和SKB区块不以冲之鸟礁为基点，但涉及到冲之鸟礁200海里线。针对MIT和SKB区块，委员会的建议的外部界限最终与冲之鸟礁200海里线脱钩。KPR区块完全以冲之鸟礁为基点，冲之鸟礁法律地位问题无法回避，因此，讨论KPR问题前的第一件事项就是对“应否对建议中与南九州帕劳洋脊区块有关的内容采取行动”这一问题举行表决。
由于委员会内部的不同意见，该表决在进行过程中演变成了两次表决。第一次表决是要确定“应否对建议中与南九州帕劳洋脊区块有关的内容采取行动”这一问题属于实质事项还是程序事项，第二次表决则是在第一次表决所确定的，该问题确为实质事项的基础上，进行的正式表决，第二次表决直接导致了委员会不采取行动的立场。
（一）关于实质事项和程序事项的表决
《主席的说明》第19段提及“有人提出此事为实质性还是程序性的问题。对此，主席裁定此为实质性问题，需要三分之二的多数票决定之。这一裁定引起争议，随后以8 票对7 票、1票弃权的简单多数得以维持。”这是对第一次表决过程的描述。
委员会决定的事项可以分为实质事项和程序事项两类，《议事规则》规定，“对所有实质事项的决定，应由出席并参加表决的成员三分之二多数作出”，“对所有程序事项的决定，应由出席并参加表决的成员过半数作出。”《议事规则》并没有给出界定实质事项和程序事项的有关定义，但规定“如果出现某一事项是程序事项还是实质事项的问题，应由委员会主席就问题作出裁决。对此项裁决提出的异议应立即付诸表决，除非被出席并参加表决的成员过半数推翻，主席的裁决继续有效。”
根据上述规定，若“应否对建议中与南九州帕劳洋脊区块有关的内容采取行动”这个问题属于程序事项，则只要参加表决的一半成员同意，委员会就可以决定采取行动。若该问题属于实质事项，则需要参加表决的成员三分之二多数同意，委员会才能决定采取行动。因此，对该问题属于实质事项还是程序事项的表决，对于后续的关于是否应采取行动的表决将产生直接的、重要的影响。经过主席的裁决，以及对主席裁决的表决，最终确定“应否对建议中与南九州帕劳洋脊区块有关的内容采取行动”这个问题属于实质事项，相关提案需要得到三分之二的多数票才能获得通过。
（二）对应否采取行动的正式表决
《主席的说明》第19段提及“委员会对关于建议草案中与南九州帕劳洋脊区块有关的内容采取行动的提案进行表决。该提案没有得到三分之二多数票的支持。”有此可见，第二次表决的提案内容是“委员会应该对关于建议草案中与南九州帕劳洋脊区块有关的内容采取行动”。第一次表决已经确定了这一问题属于实质事项，因此，该提案若要获得通过必须有三分之二多数票的支持。表决结果是，参加会议的16位委员中，有5人支持该提案，8人反对该提案，另有3人弃权。这一表决结果表明多数委员都不支持委员会对KPR区块采取行动，这也从侧面说明日本媒体关于委员会认可了冲之鸟礁为岛屿的报道纯属无稽之谈。
三、29届会议决定的重要意义
第29届会议决定为委员会对KPR部分区块采取行动提出了非常严格的先决条件，是在第24届会议决定基础上的重大进步。对比上述两届会议关于冲之鸟礁相关部分决定的核心内容，可以发现它们在逻辑上是类似的：（1）两个决定都明确指出暂不采取行动；（2）两个决定都明确提出了以后采取行动的条件。所不同的是，24届会议决定关于以后采取行动的条件是非常宽松的，而29届会议决定的条件却是非常明确且严格的。第24届会议关于以后采取行动的条件是 “直至委员会决定这样做”。也就是说，是否采取行动取决于委员会本身，只要委员会愿意，它就可以对相关区块做出建议。29届会议决定关于以后采取行动的条件是：在中日韩三国照会中提及的问题得到解决。中日韩三国照会中所提及的事项有若干，其中核心是关于冲之鸟礁法律地位的不同认识。也就是说，只有在冲之鸟礁属岛属礁的问题得到解决后，委员会才能就KPR区块采取进一步行动。
若通过某种被广泛认可的程序认定冲之鸟礁是礁，则委员会可直接否定KPR区块；若认可冲之鸟礁是岛屿，则委员会可根据小组委员会审议的结果，对KPR区块做出建议。目前看，无论是《公约》相关规定，还是学术界主流观点，还是相关国际实践，都不支持冲之鸟礁是岛屿。因此，委员会的决定基本上打消了日本“指礁为岛”，企图利用外大陆架问题强化其冲之鸟礁专属经济区和大陆架主张的如意算盘。
总的来说，委员会第29届会议的决定是对沿海国过度扩展大陆架的有力打击，有利于维护全人类的国际海底区域利益，有利于维护《公约》制度的严肃性和海洋正义，并将对世界海洋划界格局产生深远的影响。
