| 文号 | 索引号 | 000000000/2016-00241 | 关键词 | ||
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——2013年10月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上
财政部部长 楼继伟
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院委托，报告国家财政科技资金分配与使用情况，请予审议。
一、国家财政科技资金投入的基本情况
科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，在国家发展全局中居于核心位置。党中央、国务院历来高度重视科技工作，在各个时期都提出了紧密结合时代特征与世界发展潮流的科技纲领、目标和政策，指引我国科技的改革与发展。科技投入是科技创新的物质基础，财政科技资金投入在支持公共科技活动、引导企业等社会投入方面发挥着重要作用。
（一）资金投入情况。长期以来，国家财政将科技作为重点支持领域，特别是《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《科技规划纲要》）颁布以来，财政科技资金投入稳定增长机制逐步建立，全国财政科技支出从2006年的1688.5亿元提高到2012年的约5600.1亿元，年均增长22.73%，7年累计2.42万亿元，占同期全国财政支出的4.37%。其中，中央财政科技支出累计1.21万亿元，占中央财政支出的11.99%，年均增长18.26%。全国财政和中央财政科技支出增幅均高于同期财政收入增幅。在财政投入的带动下，2012年全社会研究与试验发展（以下简称R&D）支出超过1万亿元，约为2006年的3.4倍，占GDP的比重约为1.98%。
（二）资金分配管理现状。财政科技资金分为中央和地方两大块，约各占一半。中央财政科技资金主要用于科研机构基本运行、科研条件建设、科研项目、科学普及等，其分配管理与现行科技管理体制密切相关，主要涉及财政部、科技部、发展改革委、教育部、工业和信息化部、农业部、自然科学基金会等部门和单位。财政部主要负责中央财政科技资金总的预算编制、执行、决算，制定经费管理制度等。其他各部门根据职责具体分配使用管理财政科技资金。
（三）资金使用成效。通过财政科技资金和税收、金融等政策的支持引导，经过各方面共同努力，近年来我国科技事业取得长足发展，科技实力大幅提升，整体创新能力明显增强。高素质科技人才队伍逐步形成，研发人员总量、国际论文数量、发明专利授权量等均居世界前列。基础前沿和战略高技术领域取得了一批世界级的标志性成果，部分科研领域已达到或接近国际先进水平。据世界经济论坛发布的全球竞争力报告，我国国家创新能力排名由2006年的世界第48位上升至2012年的第26位。科技创新能力的提升，对我国经济持续健康发展和信息、新能源、生物医药、先进制造等战略性新兴产业的发展发挥了重要的支撑引领作用。同时，科技在服务人口健康、资源环境、防灾减灾、公共安全和节能减排等民生领域也取得显著成效。
二、加强国家财政科技资金管理的主要措施
按照国务院关于“建立和完善适应科学研究规律和科技工作特点的科技经费管理制度”的要求，近年来财政部会同科技部等相关部门，在加强中央财政科技资金管理方面采取了一系列措施，着力提升财政科技资金的管理水平和使用效益，为我国科技事业发展和自主创新能力提升提供了有力保障。
（一）突出投入重点，优化投入结构。按照公共财政原则和符合WTO规则的要求，财政科技资金主要用于支持市场机制不能有效解决的公共科技活动，并引导企业和全社会科技投入。一是保障科技重大专项顺利实施。为完成党中央国务院确定、具有国家目标的若干重大战略任务、关键共性技术和重大工程，中央财政单独设立了国家科技重大专项资金，并建立了滚动预算和持续投入管理机制。二是支持《科技规划纲要》部署的重点领域和前沿技术。2006-2012年共安排国家科技支撑计划、863计划和公益性行业科研专项经费1014.7亿元，支持开展对经济社会发展具有重要作用的科技研发活动。三是支持加强基础研究。2006-2012年安排自然科学基金和973计划经费800亿元，支持开展自由探索，面向国家重大战略需求，提高原始创新能力。四是完善与竞争性经费相协调的稳定支持机制。针对竞争性支持经费比重偏大的问题，从2006年开始，逐步提高了科研机构（基地）运行经费保障水平；支持公益性科研机构（基地）开展自主选题研究，建立了公益性行业科研稳定支持渠道；增加修缮购置专项资金。同时，按照“改革先行、突出特色、绩效导向”的原则，支持中科院、社科院、农科院实施创新工程。五是推动国际科技合作与交流。支持在双边、多边科技合作协议框架下实施国际合作项目，开展科技合作援外。六是促进科技创新创业人才发展。实施重大人才工程，支持科研院所、高校培养和引进人才，探索试点高端人才的经费支持模式。
（二）强化企业技术创新主体地位，促进科技与经济相结合。有关部门和地方创新机制，综合运用资助、风险投资、贷款贴息、后补助等多种方式，引导创新资源向企业聚集，逐步形成了多元化、多层次的投入体系。一是引导支持企业技术研发和加强产学研合作。通过科技计划、专项，支持有条件的企业共同投入开展产业目标明确的科技项目。设立科技型中小企业技术创新基金，支持中小企业在电子信息、生物医药等高新技术领域开展创新活动。通过国有资本经营预算安排产业升级与发展专项资金，支持中央企业自主创新能力建设。探索实施科研项目经费后补助方式，鼓励和引导企业按照国家战略和市场需求先行投入开展研发项目。引导产业技术创新联盟建设，建立联合开发、优势互补、成果共享、风险共担的产学研合作机制。江苏、广东等地设立了产学研合作专项支持协同创新，深圳市探索支持新型研发组织，开拓科技与产业结合的新途径。二是引导社会资本支持企业技术创新。中央财政设立科技型中小企业创业投资引导基金，通过阶段参股、风险补助、投资保障等方式，引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资。实施新兴产业创投计划，通过股权投资重点支持新兴产业领域初创期、早中期创新型企业发展。北京、浙江、广东等地也建立了创投基金。三是引导科技成果转移转化。在中关村国家自主创新示范区开展试点，简化科技成果处置流程，收益由全额上缴调整为分段按比例留归单位，调动了高校和科研院所的积极性；近日国务院批准将此项政策试点范围扩大到武汉东湖、上海张江国家自主创新示范区和合芜蚌自主创新综合试验区。启动实施科技惠民计划，支持基层开展先进技术的综合集成和示范应用。研究设立国家科技成果转化引导基金，推动科技成果转化。四是支持公共技术服务平台建设。鼓励公共服务机构开展创新资源共享、专业技术及技术转移服务，支持科技企业孵化器、技术市场、技术转移中心等开展科技服务，2012年全国技术合同成交额超过6000亿元。
（三）适应科研活动规律，改进项目经费管理。针对科研项目经费覆盖面大、渠道多、情况复杂的特点，近几年在加强项目经费管理方面主要做了以下工作：一是建立健全管理制度。国务院有关部门制订或修订了多项科技经费管理办法，建立了基本覆盖所有国家科技计划（基金、专项）的经费管理制度体系。财政部会同有关部门修订了科学事业单位和高校财务制度，进一步规范单位财务管理。地方也制订完善了各类科技项目及其经费管理办法。二是明确各方管理职责。对主管部门、承担单位、课题负责人、专家等各方的职责权限作出明确规定。针对课题制在实施中被片面理解为“课题组长负责制”，导致课题组和课题负责人经费使用随意性较大等问题，突出强化了承担单位的法人责任。三是完善项目经费开支范围。按照科研活动规律，将科技重大专项、国家科技计划等开支范围划分为直接费用和间接费用。明确直接费用开支标准，重点规范人员性费用、设备费、向合作单位外拨经费等管理；明确通过间接费用对单位承担科研项目所发生的间接成本给予补偿，提高补偿水平，建立绩效激励机制。地方也参照逐步做了调整。四是强化预算编制和评估评审。要求承担单位根据课题研发任务的特点和实际需要，科学合理真实编制预算，引入第三方和专家对预算进行评估评审，并建立评估评审沟通反馈机制。五是加强预算执行管理。加强科研项目经费支出管理，严禁超范围、超标准开支，严禁层层转拨和违规外包科研任务，并强化结余经费管理。针对科研人员反映项目经费管理刚性偏大的问题，将直接费用中相关科目预算调整权限交给承担单位。建立科研项目经费年初预拨制度，保障任务实施需要。六是加大经费监管力度。建立健全多部门参与的科技经费监管体系，强化承担单位内部控制，综合利用财务报告、巡视检查、专项审计、财务验收、绩效评价等多种方式对经费使用及其结果进行监督。积极推进科研项目信息公开，接受社会各界的监督。山东等地还探索了科技信誉等级评价机制，丰富了经费监管手段。
（四）加强统筹协调，优化科技资源配置。这是提高财政科技资金使用效益的关键。一是建立健全决策协调机制。国家科技教育领导小组总体协调科技重大事项，国家科技体制改革和创新体系建设领导小组统筹协调26个部门推进科技体制改革，科技部、发展改革委、财政部建立了科技发展重大问题会商制度，科技部、教育部、中科院、工程院、自然科学基金会等部门建立了科技工作协商制度。二是加强科技资源的整合和优化配置。科技部、财政部推动国家科技基础条件平台建设，组织对分散封闭的资源进行战略重组和系统优化，以奖代补引导平台开放共享；中科院统一规划建立大型仪器区域中心，并向社会开放；上海等地打造了具有鲜明特色的地方科技资源共享平台。农业部、财政部组织建设现代农业产业技术体系，在现有体制下，围绕50个大宗农产品的产业链整合全国优质农业科技资源和研发力量，系统开展农业产业技术研发和试验示范，通过科研组织模式创新，优化了科技资源配置。中央财政统筹不同渠道的资金，支持海洋经济创新发展区域示范试点，促进相关产业集群和区域集聚发展。三是建立科研项目查重协调机制。中央层面建立了科技重大专项、公益性行业科研专项等与国家科技计划之间，以及国家自然科学基金与国家社科基金、973计划和重大科学仪器开发专项之间的查重协调机制。很多地方也进行了积极探索，比如上海市建立科技成果转化和产业化项目平台，统筹管理向中央申报和向下部署科技项目；湖南省针对多头重复投入问题，将118项省级科技专项归并整合为21项。四是建立仪器设备购置查重机制。科技部、财政部组织开展了科技基础条件资源清查，建立科研仪器设备购置与清查结果相衔接的机制，对重复购置或可通过共享、租赁等能够满足需要的设备不予支持。财政部、科技部、教育部、中科院等四部门组织开展200万元以上的大型仪器设备联合评议，2006-2012年未通过评议的仪器设备328台（套），涉及财政资金24.9亿元。
（五）推进绩效管理，提高资金使用效益。近年来有关部门在财政科技资金绩效管理上做了一些积极探索，努力将绩效理念和绩效要求贯穿于财政资金管理的全过程。一是开展综合绩效评价。2010-2011年，财政部会同自然科学基金会开展了科学基金的战略性、综合性国际评估，对科学基金成立25年来的资助和管理绩效进行评估，由独立第三方设计评估框架，收集评估证据，交由国际评估委员会独立作出评估结论。这一评估对深入推进财政绩效评价工作、完善科技决策机制进行了有益的探索。对国家科技计划、中科院知识创新工程等，也以不同形式开展了综合评价。二是开展科研院所（基地）绩效评价。科技部、财政部建立了国家重点实验室绩效评价制度，根据评价结果确定分类分档支持标准，并对实验室进行动态调整。中科院对所属研究所开展了 “目标－过程－结果”三位一体的绩效评价，并将院所资源配置与绩效评价结果挂钩，农科院也在实施科技创新工程中引入了绩效评价机制。三是开展项目绩效评价。按照国务院部署，科技部、发展改革委、财政部每年组织对相关科技重大专项绩效目标实施情况进行评估，并运用评估结果督促整改。为深入推进预算绩效管理，财政部要求各部门预算中20%以上的项目资金纳入绩效目标管理、5%以上的项目资金纳入绩效评价试点，科技管理部门自主选择试点项目开展绩效评价。
三、财政科技资金管理使用中存在的问题及原因分析
科技活动具有很强的专业性和不确定性，成效显现有一定的滞后性，因此科技资金管理的复杂程度和难度很大。当前，我国财政科技资金投入力度不断加大，但总体效益仍需提高，主要存在以下问题：
（一）一些科技资源分散封闭重复。资源布局条块分割，部分仪器设备利用率低，共享机制不健全。科技计划、专项数量较多，部分边界不够清晰，综合评估和终止机制也不健全。一些科技计划、专项建立了查重机制，但总体覆盖面不够。
（二）投入结构不尽合理。基础研究主要靠中央财政，地方和企业投入较少，基础研究占R&D支出比例仍然较低。稳定支持和竞争性支持的协调机制建设进展不平衡，部分地方和领域依然存在稳定支持不足、竞争过度的现象，不利于科研人员潜心研究。科技创新和科学普及、自然科学和社会科学，以及基础研究、应用研究、试验发展和成果转化的资金投入结构也需进一步协调优化。
（三）对企业技术创新的资金引导支持机制不够完善。由于企业科技活动界定比较复杂，有的部门在项目具体组织过程中，存在对政府科技投入边界把握不当、代替市场配置资源的现象。对企业技术创新支持方式的系统性不强，按研发阶段部署和支持创新的方式，导致创新链条各环节不能有效衔接，与产业结合不充分；对部分地方的科技担保、科技保险等做法，亟需国家层面的指导规范。
（四）绩效管理亟待加强。绩效管理理念尚未牢固树立，制度不够健全，重立项、轻绩效的问题仍然存在。战略性综合性绩效评价和机构绩效评价还处于探索阶段，开展得较少，绩效评价结果运用也不充分。项目绩效评价往往流于形式，兼顾科研工作特点不够。
（五）项目经费使用存在违规违纪问题。当前，我国已经初步建立了科技经费监管的制度体系，但项目承担单位责任主体作用发挥不够，执行中依法依规管理的意识不强，处罚措施落实不到位，在近年的审计或专项检查中仍发现不少虚假报销、挤占挪用、违规转拨等违规违纪行为。
除了以上财政科技资金管理使用自身存在的问题外，在体制机制等方面也存在一些影响资金使用效益的深层次问题：
一是科技宏观管理缺乏有效的统筹协调。我国科技管理体制是在计划经济的条件下形成的，随着经济体制改革的逐步深化，相应进行了一些调整，但仍未改变多头管理的局面，且缺乏有效的统筹协调。
二是政府与市场的关系没有完全理顺。受传统计划经济体制和当前经济发展阶段的影响，政府在支持企业科技创新方面越位和缺位并存。一方面，政府对企业技术创新过度干预，不利于企业成为真正的技术创新主体。另一方面，政府在为企业营造良好的创新环境方面着力不够，基础生产要素价格扭曲，市场竞争不规范、不充分，知识产权保护不力，产业和融资环境较差，创新人才缺乏，影响了企业创新的动力、能力和绩效。
三是科研项目管理亟需改进。科研项目管理改革跟不上市场经济体制改革进程和经费规模快速增长的需要。目标导向、需求导向、市场导向的科研项目立项机制没有真正建立。项目数量庞大，多头申报现象一定程度存在。各类项目主要采取竞争性课题制组织方式，部分应用型项目缺乏系统协作，跨领域、多单位共同承担的项目衔接不紧密，牵头单位协调不力，各课题各管一段，合作薄弱，难以形成重大成果。项目验收不够谨慎严密。
四是科技评价导向不尽合理。科技评价多以发表论文数量和争取科研项目数量作为衡量标准，容易引发过度竞争，助长科研功利主义和短期行为，科研人员疲于应付。此外，科研道德和创新文化建设相对薄弱，科研机构和学术团体的自律功能需要加强，科技人员自我约束、自我管理需要强化。
五是创新政策体系不够完善。与创新有关的产业、科技、知识产权、贸易、财税等政策缺乏顶层设计和有效衔接，促进技术供给的政策多，促进市场需求的政策少，一些部门仍习惯于通过新设专项和平台的方式支持创新。绩效工资分配激励机制需要进一步完善。
对上述问题，《中共中央 国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发〔2012〕6号）已经提出了明确的改革方向，国务院领导同志多次进行研究部署，国务院办公厅发文明确了任务分工，各部门、各地方制定了详细的工作计划，正在抓紧落实。
四、下一步工作打算
进一步加强和改进财政科技资金管理，真正提高使用效益，根本上还要靠深化科技体制改革。我们将贯彻党的十八大、十八届二中全会、中发〔2012〕6号文件精神，落实全国人大有关决议要求，遵循规律，深化改革，努力破除影响科技创新能力提高的体制障碍，构建起适应创新驱动发展要求的资金保障管理机制和政策环境。
（一）切实转变职能，进一步处理好政府与市场的关系。按照国务院机构职能转变的要求，努力打造创新环境，维护市场公平竞争，激发企业内在创新动力，构建以企业为主体的技术创新体系。坚持市场导向，减少对企业创新活动或微观事务的行政干预，重点加强战略规划、政策和标准制定及监督指导，提高公共科技服务能力，鼓励和保护创新活力。财政科技投入重点支持公共科技活动，把有限的钱花在建机制、增效益上。在支持企业技术创新方面，从对研发活动的直接补助为主，拓展为后补助、引导“天使投资”、购买服务等灵活多样的支持方式，并加强直接投入与税收、金融、政府采购等政策的衔接配合，实现促进技术供给与带动市场需求相结合。对地方支持科技创新的一些做法，按照风险可控原则加强规范和指导。
（二）加快科技管理体制改革，促进科技资源优化配置。加快推进适应科技创新活动规律的管理体制改革，努力消除体制障碍。完善统筹协调的科技宏观决策机制，健全中央与地方之间、科技相关部门之间、科技部门与其他部门之间的沟通协调机制。建立健全国家科技重大决策机制，完善国家科技决策咨询制度。进一步明确国家各类科技计划、专项、基金的定位和支持重点，建立评估、调整和中止机制。研究科技资源整体布局规划，处理好科研机构、高校、企业在国家创新体系中的定位和关系，支持和鼓励各创新主体探索多种形式的协同创新，促进产学研有机结合。加快建立国家科技信息管理系统、科技报告制度和创新调查制度，防止重复立项和重复部署。
（三）优化政策设计，构建创新政策体系。研究建立创新政策协调机制，加强顶层设计，增强联动效应。按照创新活动的特点，建立健全财税、产业、金融、科技、知识产权、人才、教育、贸易等政策相互衔接的国家创新政策体系。抓紧完善科技人员收入分配政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制，鼓励创新创造。
（四）改进科研项目管理，完善科技评价机制。建立健全科研项目决策、执行、评价相对分开、互相监督的运行机制。分类建立科学合理的科研项目管理模式，改变单一使用“课题制”的现状，完善重大战略性科技任务的组织方式，健全需求导向的应用型课题立项模式以及科学合理严谨有效的评审制度，围绕产业链部署创新链。强化国家科研项目管理的法人责任制，加强实施督导和项目验收。改革科技评价体系，注重科技创新质量和实际贡献，制定导向明确、激励约束并重的分类评价标准和方法，建立健全第三方评估机制，加强对科技项目决策、实施、成果转化的后评估，发挥科技社团在科技评价中的作用。加强科学道德和创新文化建设，建立健全科研活动行为准则和规范，加强国家科研诚信制度建设和科学伦理教育，切实净化学术风气。
（五）改进财政科技资金管理，提高资金使用绩效。一是进一步优化投入结构。完善与竞争性经费相协调的稳定支持机制，继续加大对高水平创新人才及团队、科研院所（基地）和公益性行业科研稳定支持力度。调动中央、地方、企业等各方积极性，共同加大对基础研究的投入，协调安排用于基础研究、应用研究、试验发展和成果转化的资金。进一步处理好支持科技创新和科学普及、自然科学和社会科学的关系。二是强化经费使用监管。完善制度设计，加强中央财政科研项目经费监管。运用“公务卡”等手段，加强对科技经费使用的过程监管。强化科研项目承担单位财务管理，建立内部成本费用核算机制。完善科研项目及经费信息公开公示机制。建立健全科研项目及经费管理使用的信用记录和评级机制，建立黑名单制度。落实对违规使用经费的惩处措施,加大惩处力度。三是深入推进绩效管理。建立完善全过程预算绩效管理机制。注重对重大科技计划、基金、专项、工程的综合绩效评价，并将结果作为改进管理、延续设立、调整或中止的重要依据。逐步扩大科研机构绩效评价范围，建立周期性评估制度，探索实行绩效拨款。建立健全适应科研活动规律、面向目标与结果的项目绩效评价机制。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
全国人大常委会专题询问财政科技资金分配使用情况，充分体现了对财政科技工作的高度重视，必将有力推动科技事业发展和创新型国家建设。我们将按照全国人大常委会的审议意见，进一步改进和加强财政科技工作，真正将创新驱动发展战略落到实处，努力为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出积极贡献！
