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蹄疾而步稳
——写在国务院再次取消和下放行政审批事项之际
宋世明 国家行政学院教授、博士生导师
社会对深化行政审批制度改革有着很迫切的期待。新一届政府也把深化行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口与重要抓手。国务院快马加鞭，持续推进审批制度改革，2014年新春伊始公布的这批达70项，放出了全面深化改革元年继续简政放权的“当头炮”。这次取消和下放的行政审批事项有两个鲜明的特征：一是突出了生产经营这个重点领域，二是含金量有所提高。继续释放企业主体活力，使市场在资源配置中起决定性作用，就必须把行政审批制度改革的重点放在生产经营领域。这批取消和下放的行政审批事项中，涉及企业主体设立、生产许可、经营范围、资本和资产处置等与企业发展息息相关的关键环节的有48项（含子项）。相对于数量，社会各界更关心取消和下放行政审批事项的质量。在这批取消和下放的行政事项中，“含金量”比较高的有：工业与信息化部的基础电信和跨地区增值电信业务经营许可证备案核准（取消）、交通运输部的省际普通货物水路运输许可（下放）、民航局的国内通用航空企业承担境外通用航空业务审批（取消），这些事项，社会关注度比较高，申报量和审批量都比较大，取消和下放后受益面较广。
由此来看，行政审批制度改革已经是持续的改革行动。为完成既定的改革目标，我们还有一段艰难的改革历程，“蹄疾而步稳”是我们的理性选择。
一、行政审批制度改革任重道远，不能不急。
新一届政府一年间取消和下放行政审批事项已达取消和下放目标的一半，体现了党中央国务院推进审批制度改革的坚强决心和各部门落实中央改革决策的较高执行力。俗话说，行百里，半九十。从严格意义讲，目前还没有完成一半改革任务。我们更应该看到，改革越是深入，涉及的行政审批项目的“含金量”越高，触及的利益越深，遇到的改革阻力越大。所以说，行政审批制度改革已经到了逆水行舟、不进则退的关口。凝聚改革合力、弱化改革阻力，继续推进取消和下放行政审批事项，依然是当务之急。
取消和下放行政审批事项只是行政审批制度改革的基础性工作，属于清理行政审批事项层次。完整意义上行政审批制度改革至少包括清理行政审批事项、科学配置行政审批权、优化审批流程、创新审批方式四项基本内容。取消和下放行政审批事项涉及做什么，其余三项涉及如何做。只有将前者做到位，后者才有科学基础。如果长期久拖不决，公开透明、便民高效的行政审批便无从建立。根据十八届三中全会部署，行政审批事项“负面清单”管理制度最终要取代传统的行政审批制度。从传统的行政审批方式到审批清单之外的事项都由市场主体依法自行决定，这将是“化蛹为蝶”般的提升与飞越。到2020年只有七年时间，时不我待，行政审批制度改革不得不快马扬鞭，牵引政府职能的实质性转变。
当前，要创造条件，为社会公众提供说得上话、插得上手的参与改革、推动改革的机会。知屋漏者在檐下。哪些行政审批事项最应该取消，企业最清楚，老百姓最明白。切实增強社会公众在行政审批制度改革中的主动性，更好地依靠社会力量直接推动改革，已迫在眉睫。取消与下放行政审批事项前，应有社会参与的意见。每一批取消和下放行政审批事项后，应向社会公开，让群众评价。
二、为增进行政审批制度改革实效，步子要稳。
最能推动改革的是改革本身切实取得实效。为增进行政审批制度改革实效，必须正视三个方面的问题：
首先，一方面取消和下放行政审批项目，另一方面要切实提升监管能力。长期以来，我们更习惯于以审批代监管，对如何加强事中事后监管还不熟悉，加强监管，说起来容易，做起来难。改革实践一旦出现放管脱节情况，审批制度改革欲速则不达，甚至会出现逆流。简政放权与加强监管是行政审批制度改革的一体两翼，不能偏废。目前，对部门来说，取消和下放行政审批事项已成硬任务，如何加强监管依然停留在提要求层次。下一步应将加强事中事后监管，做为改革硬任务落地生根。
其次，在社会组织发育不充分不完善状态下，既要积极又要慎重对待社会组织对有关事项的承接。严格意义上讲，社会组织并不能直接承接政府转移出去的行政审批职能。应该是先取消政府相关的行政审批事项，然后再由政府将适宜由社会组织办理的事项委托出去。目前社会组织发育不完善，一旦出现社会组织“二政府”状况，对社会组织的监督较对政府部门的监督难度其实更大。“磨刀不误砍柴工”，一方面要积极培育发展社会组织，另一方面也要加强对社会组织承接政府交付事项的监管。当然，必须指出的是，还要避免走极端，避免以社会组织发育不成熟为由，把本应该取消后由社会组织承接的事项下放到本系统。
三是，正确处理依法行政与科学行政之间的关系。公共行政具有合理与合法双重属性。合理，不合法，行而不远。合法，不合理，难以持久。合理属性，要求科学行政。合法属性，要求依法行政。其实，科学行政与依法行政最终应统一于效能行政。科学行政必然要求职能科学，结构优化，方式科学。依法行政必然要求职权法定、行为法定、程序法定、责任法定。在中国依法行政的今天，行政审批事项多是依照法律设定的。但一些行政审批事项今天已经丧失了存在之合理性。于是出现了依法行政与科学行政之间的矛盾。怎么办？首先，坚持科学行政优先原则，框定取消与下放的行政审批事项。其次，提请全国人大及其常委会修改相关法律后，再对社会公布。就地方政府来说，启动法律修改主动权更小一些。有些地方政府在梳理行政审批事项时，发现一些事项虽已失去存在意义，但有法律依据。这类问题，应有良策加以解决。
