未来5年是我国走向法治市场经济的关键时期。简政放权的主要目的在于促进市场公平竞争,维护市场正常秩序，从法治的层面确保市场在资源配置中起决定性作用。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（以下简称《意见》）适应了我国建设法治市场经济的客观趋势，突出了依法监管建设法治化市场环境的新要求。《意见》明确提出市场监管的改革目标：“立足于促进企业自主经营、公平竞争、消费者自由选择、自主消费，商品要素自由流动、平等交换、建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系”。

    一、把改进市场监管执法作为市场监管改革的重大任务

    这些年市场监管执法不规范带有普遍性，由此使监管的有效性大打折扣。《意见》提出，“创新执法方式，强化执法监督和行政问责，确保依法执法、公正执法、文明执法”。

    1.实现市场监管职能法定化，严格依法履行职责。考虑到市场监管越位和缺位并存的状况，《意见》提出了市场监管职权法授的新思路，“要确保行政机关均须在宪法和法律范围内活动，依照法定权限和程序行使权力、履行职责。没有法律、法规、规章依据，市场监管部门不得作出影响市场主体权益或增加其义务的决定；市场监管部门参与民事活动，要依法行使权利，履行义务、承担责任”。

    2.以保护市场主体合法权益为重点规范市场执法行为。强化政府的市场监管职能需要赋予监管部门一定的自由裁量权，但自由裁量权过大、不规范往往会损害市场主体权益。《意见》提出，“建立科学监管的规则和方法，完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度，优化细化执法工作流程，确保程序正义，切实解决不执法、乱执法、执法扰民等问题”，并强调“建立行政执法自由裁量基准制度，细化、量化行政裁量权，公开裁量范围、种类和幅度，严格限定和合理规范裁量权的行使”。

    3.依法公开市场监管执法信息。法治化市场监管的重要特征是公开透明。只有实现监管规则、程序公开，过程透明，才能够实现监管执法的公平公正，才能给市场主体传递明确的市场预期，才能避免暗箱操作，才可能最大限度地防止权力滥用和权力寻租。《意见》提出“制定市场准入负面清单”，“地方政府需要进行个别调整的，由省级政府报国务院批准”。“推行地方各级政府及其市场监管部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，明确“除法律法规另有规定外，市场监管部门适用一般程序作出行政处罚决定或者决定变更之日起20个工作日内，公开执法案件主体信息、案由、处罚依据及处罚结果，提高执法透明度和公信力”。

    4.强化执法考核和行政问责。难以对监管的结果问责，是我国市场监管失灵的一大难题。《意见》给出了综合性的解决办法：“加强执法评议考核，督促和约束各级政府及其市场监管部门切实履行职责。综合运用监察、审计、行政复议等方式，加强对行政机关不作为，乱作为、以罚代管等违法行为的监督”。

    二、以强化统一性、权威性为重点改革市场监管执法体制

    有些领域的市场监管带有“九龙治水、各管一段”的突出特征，这不仅弱化了监管效能，还导致难以实施行政问责。《意见》提出针对性的解决办法：“整合优化执法资源，减少执法层级，健全协作机制，提高监管效能”。

    1.以整合市场监管职责为重点解决多头执法。《意见》提出“整合规范市场监管执法主体，推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法，相对集中执法权”，并给出整合执法队伍的解决方案，“一个部门设有多支执法队伍的，业务相近的应当整合为一支队伍；不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍，逐步整合为一支队伍”。

    2.以明确各级政府监管职责分工为重点消除多层重复执法。《意见》提出“对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规则和管理的事项，实现中央政府统一监管；对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项，要厘清不同层级政府及其部门的监管职责，原则上实行属地管理，由市县政府负责监管”。

    3.规范和完善监管执法协作配合机制。《意见》提出“完善市场监管部门各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制。制定部门间监管执法信息共享标准，打破‘信息孤岛’，实现市场监管信息资源开放共享、互联互通。建立健全跨部门、跨区域执法协作联动机制”。

    4.实现市场监管执法与司法相衔接。《意见》提出“完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定。建立市场监管部门、公安机关、检察机关间案情通报机制”。“健全行政复议案件审理机制，推动扩大行政诉讼受案范围”。《意见》体现出注重运用法治方式从严从快打击市场的犯罪行为，坚决维护良好的市场秩序。

    三、完善市场监管执法保障体系

    市场监管执法需要制度保障。《意见》明确要求“加强制度建设，强化执法能力保障，确保市场监管有法可依、执法必严、清正廉洁、公正为民”。

    1．完善市场监管法律体系。改革市场监管体制，必须正确处理好改革变法与依法行政的关系。《意见》提出“根据市场监管实际需要和市场变化情况，及时修订完善相关法律法规。梳理取消和下放行政审批项目、加强后续监管措施涉及的法律法规、规章和规范性文件，提出法律修改、废止建议，修改或者废止有关法规、规章和规范性文件”。“完善市场监管规范性文件合法性审查机制，健全法规、规章和规范性文件备案审查制度”。

    2．健全市场监管的法律责任制度。治乱用重典。《意见》提出了多种举措落实法律责任制度：“调整食品药品、生态环境、安全生产、劳动保障等领域现行法律制度中罚款等法律责任的规定，探索按日计罚等法律责任形式。扩大市场监管法律制度中惩罚性赔偿的适用范围，依法大幅度提高赔偿倍数。强化专业化服务组织的连带责任。健全行政补偿和赔偿制度”。

    3．加强执法队伍建设。为建设业务素质过硬、专业性强的市场监管执法队伍，《意见》提出：“在财政供养人员总量不增加的前提下，盘活存量、优化结构，完善待遇、选拔任用等激励保障制度，推动执法力量向基层和一线倾斜。加强执法人员专业培训和业务考核，配备必要的执法装备，提高执法人员综合素质和能力水平。全面落实财政保障执法经费制度，市场监管工作经费和能力建设经费全部纳入各级财政预算予以保障，确保监管执法人员工资足额发放。严格执行‘收支两条线’制度”。

    四、形成政府监管与行业自律、社会监督的合力

    在现代市场经济条件下，政府监管要面对无数独立的市场主体，如果仅仅靠政府唱“独角戏”，市场监管的有效性很难保证。《意见》明确提出“充分发挥社会力量在市场监管中的作用，调动一切积极因素，促进市场自我管理、自我规范、自我净化”。

    1．发挥行业协会商会的自律作用。《意见》提出：“推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，规范会员行为。鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准，参与制定国家标准、行业规划和政策法规”。

    2．发挥市场专业化服务组织的监督作用。《意见》强调，支持市场专业化服务组织“依法对企业财务、纳税情况、资本验资、交易行为等真实性合法性进行鉴证，依法对上市公司信息披露进行核查把关”。

    3．发挥公众和舆论的监督作用。《意见》提出，“健全公众参与监督的激励机制，完善有奖举报制度，依法为举报人保密”。“整合优化各职能部门的投诉举报平台功能，逐步建设统一便民高效的消费投诉、经济违法行为举报和行政效能投诉平台，实现统一接听、按责转办、限时办结，统一督办，统一考核”。

    随着我国进入增长转型与改革的新阶段，无论是实现由工业主导向服务业主导的经济转型，还是扩大内需、拉动消费，都高度依赖于一个法治化的市场环境。加快实现依法监管，推动市场监管法治化的转型牵动影响全局，已成为理顺政府与市场关系、加快政府职能转变的关键与重点。（迟福林）  

    未来5年是我国走向法治市场经济的关键时期。简政放权的主要目的在于促进市场公平竞争,维护市场正常秩序，从法治的层面确保市场在资源配置中起决定性作用。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（以下简称《意见》）适应了我国建设法治市场经济的客观趋势，突出了依法监管建设法治化市场环境的新要求。《意见》明确提出市场监管的改革目标：“立足于促进企业自主经营、公平竞争、消费者自由选择、自主消费，商品要素自由流动、平等交换、建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系”。

    一、把改进市场监管执法作为市场监管改革的重大任务

    这些年市场监管执法不规范带有普遍性，由此使监管的有效性大打折扣。《意见》提出，“创新执法方式，强化执法监督和行政问责，确保依法执法、公正执法、文明执法”。

    1.实现市场监管职能法定化，严格依法履行职责。考虑到市场监管越位和缺位并存的状况，《意见》提出了市场监管职权法授的新思路，“要确保行政机关均须在宪法和法律范围内活动，依照法定权限和程序行使权力、履行职责。没有法律、法规、规章依据，市场监管部门不得作出影响市场主体权益或增加其义务的决定；市场监管部门参与民事活动，要依法行使权利，履行义务、承担责任”。

    2.以保护市场主体合法权益为重点规范市场执法行为。强化政府的市场监管职能需要赋予监管部门一定的自由裁量权，但自由裁量权过大、不规范往往会损害市场主体权益。《意见》提出，“建立科学监管的规则和方法，完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度，优化细化执法工作流程，确保程序正义，切实解决不执法、乱执法、执法扰民等问题”，并强调“建立行政执法自由裁量基准制度，细化、量化行政裁量权，公开裁量范围、种类和幅度，严格限定和合理规范裁量权的行使”。

    3.依法公开市场监管执法信息。法治化市场监管的重要特征是公开透明。只有实现监管规则、程序公开，过程透明，才能够实现监管执法的公平公正，才能给市场主体传递明确的市场预期，才能避免暗箱操作，才可能最大限度地防止权力滥用和权力寻租。《意见》提出“制定市场准入负面清单”，“地方政府需要进行个别调整的，由省级政府报国务院批准”。“推行地方各级政府及其市场监管部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，明确“除法律法规另有规定外，市场监管部门适用一般程序作出行政处罚决定或者决定变更之日起20个工作日内，公开执法案件主体信息、案由、处罚依据及处罚结果，提高执法透明度和公信力”。

    4.强化执法考核和行政问责。难以对监管的结果问责，是我国市场监管失灵的一大难题。《意见》给出了综合性的解决办法：“加强执法评议考核，督促和约束各级政府及其市场监管部门切实履行职责。综合运用监察、审计、行政复议等方式，加强对行政机关不作为，乱作为、以罚代管等违法行为的监督”。

    二、以强化统一性、权威性为重点改革市场监管执法体制

    有些领域的市场监管带有“九龙治水、各管一段”的突出特征，这不仅弱化了监管效能，还导致难以实施行政问责。《意见》提出针对性的解决办法：“整合优化执法资源，减少执法层级，健全协作机制，提高监管效能”。

    1.以整合市场监管职责为重点解决多头执法。《意见》提出“整合规范市场监管执法主体，推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法，相对集中执法权”，并给出整合执法队伍的解决方案，“一个部门设有多支执法队伍的，业务相近的应当整合为一支队伍；不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍，逐步整合为一支队伍”。

    2.以明确各级政府监管职责分工为重点消除多层重复执法。《意见》提出“对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规则和管理的事项，实现中央政府统一监管；对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项，要厘清不同层级政府及其部门的监管职责，原则上实行属地管理，由市县政府负责监管”。

    3.规范和完善监管执法协作配合机制。《意见》提出“完善市场监管部门各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制。制定部门间监管执法信息共享标准，打破‘信息孤岛’，实现市场监管信息资源开放共享、互联互通。建立健全跨部门、跨区域执法协作联动机制”。

    4.实现市场监管执法与司法相衔接。《意见》提出“完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定。建立市场监管部门、公安机关、检察机关间案情通报机制”。“健全行政复议案件审理机制，推动扩大行政诉讼受案范围”。《意见》体现出注重运用法治方式从严从快打击市场的犯罪行为，坚决维护良好的市场秩序。

    三、完善市场监管执法保障体系

    市场监管执法需要制度保障。《意见》明确要求“加强制度建设，强化执法能力保障，确保市场监管有法可依、执法必严、清正廉洁、公正为民”。

    1．完善市场监管法律体系。改革市场监管体制，必须正确处理好改革变法与依法行政的关系。《意见》提出“根据市场监管实际需要和市场变化情况，及时修订完善相关法律法规。梳理取消和下放行政审批项目、加强后续监管措施涉及的法律法规、规章和规范性文件，提出法律修改、废止建议，修改或者废止有关法规、规章和规范性文件”。“完善市场监管规范性文件合法性审查机制，健全法规、规章和规范性文件备案审查制度”。

    2．健全市场监管的法律责任制度。治乱用重典。《意见》提出了多种举措落实法律责任制度：“调整食品药品、生态环境、安全生产、劳动保障等领域现行法律制度中罚款等法律责任的规定，探索按日计罚等法律责任形式。扩大市场监管法律制度中惩罚性赔偿的适用范围，依法大幅度提高赔偿倍数。强化专业化服务组织的连带责任。健全行政补偿和赔偿制度”。

    3．加强执法队伍建设。为建设业务素质过硬、专业性强的市场监管执法队伍，《意见》提出：“在财政供养人员总量不增加的前提下，盘活存量、优化结构，完善待遇、选拔任用等激励保障制度，推动执法力量向基层和一线倾斜。加强执法人员专业培训和业务考核，配备必要的执法装备，提高执法人员综合素质和能力水平。全面落实财政保障执法经费制度，市场监管工作经费和能力建设经费全部纳入各级财政预算予以保障，确保监管执法人员工资足额发放。严格执行‘收支两条线’制度”。

    四、形成政府监管与行业自律、社会监督的合力

    在现代市场经济条件下，政府监管要面对无数独立的市场主体，如果仅仅靠政府唱“独角戏”，市场监管的有效性很难保证。《意见》明确提出“充分发挥社会力量在市场监管中的作用，调动一切积极因素，促进市场自我管理、自我规范、自我净化”。

    1．发挥行业协会商会的自律作用。《意见》提出：“推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，规范会员行为。鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准，参与制定国家标准、行业规划和政策法规”。

    2．发挥市场专业化服务组织的监督作用。《意见》强调，支持市场专业化服务组织“依法对企业财务、纳税情况、资本验资、交易行为等真实性合法性进行鉴证，依法对上市公司信息披露进行核查把关”。

    3．发挥公众和舆论的监督作用。《意见》提出，“健全公众参与监督的激励机制，完善有奖举报制度，依法为举报人保密”。“整合优化各职能部门的投诉举报平台功能，逐步建设统一便民高效的消费投诉、经济违法行为举报和行政效能投诉平台，实现统一接听、按责转办、限时办结，统一督办，统一考核”。

    随着我国进入增长转型与改革的新阶段，无论是实现由工业主导向服务业主导的经济转型，还是扩大内需、拉动消费，都高度依赖于一个法治化的市场环境。加快实现依法监管，推动市场监管法治化的转型牵动影响全局，已成为理顺政府与市场关系、加快政府职能转变的关键与重点。（迟福林）