我国反垄断执法步入常态化日常化
——访对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇

    当前中国反垄断事业呈现出以下五大特点：一是反垄断执法进入新常态；二是民众更加关注行业垄断和行政垄断问题；三是反垄断案件更加疑难、复杂，涉及更多前沿领域；四是司法审判与行政执法并行发展；五是我国与欧盟、美国共同构成世界三大反垄断司法辖区

    近来，我国反垄断执法不断发力，一些外资企业和进口品牌频频被查，“中国反垄断选择性执法”、“反垄断调查不公正”等质疑声也不时响起。中国反垄断执法为何突然增加？呈现出什么样的特点？未来反垄断之路何去何从？

    为此，《经济日报》记者采访了国务院反垄断委员会专家咨询组副组长、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇教授。黄勇认为，实施反垄断制度是市场经济国家或地区的通行做法，既非针对特定企业，也非选择性执法。反垄断的根本目的，是为了进一步维护公平竞争的市场秩序。未来，中国反垄断之路将更加深入。

    问：尽管国家反垄断执法机构负责人均明确表示，反垄断不存在“选择性执法”，但舆论仍有不同声音，您对当前我国反垄断执法怎么看？

    答：《反垄断法》是市场经济的产物，尽管属于国内法，但各国反垄断法在结构、内容及立法宗旨上是趋同的。当然，由于各国不同的发展阶段和国内特点，反垄断法本身也会呈现出一些差异。这就决定了，反垄断执法过程中可能产生因法律不同而造成的差异，需要增进沟通理解。

    需要强调的是，反垄断制度与外资、外贸及国家安全审查制度在规制对象、法律依据、主管机构和程序等方面有着显著不同，反垄断关注的是排除、限制竞争的行为，并不存在主体之间的差异。

    按照通行做法，同一起商业交易，有时会由两个或以上的执法机构按各自规定分别审查，做出独立决定，它们都将影响最终交易。比如，中铝收购澳大利亚力拓，在获得竞争与消费者委员会批准的情况下，却因外商投资审核委员会依法审查，使得力拓撤回交易，导致并购失败。我国的外资政策和法律经过几十年发展已趋于完善，国家安全审查制度也逐步成型。《反垄断法》第三十一条已经明确规定国家安全与经营者集中分离审查，实践中相关主管机构也各司其职，不存在重叠。这是考察反垄断法是否引起外资歧视问题，应当首先厘清制度的层次。

    从大趋势来看，我国坚持对内改革、对外开放的总方针将保持长期不动摇。当今，全球各大经济体之间高度依存，开放、合作、共赢是世界经济的主旋律，对国有、民营、外资企业一视同仁地适用反垄断法，也是法律的本意。当然，《反垄断法》作为一部新法，从制度运行的角度来看，执法与守法之间势必存在磨合期。缩短磨合的时间、降低磨合的成本，要求我们进一步加强能力建设和竞争文化宣导。

    问：请您介绍一下当前我国反垄断执法的新特点？

    答：《反垄断法》实施6年来，中国在反垄断制度完善、执法机构能力建设和竞争文化宣导等方面成效显著。与法律颁布实施伊始相比，当前中国反垄断事业呈现出以下五大特点：

    第一，反垄断执法进入新常态。随着我国反垄断执法经验的积累和对反垄断法认识的提高，3家反垄断执法机构处理的案件数量迅速增加、影响力日益扩大。截至目前，商务部已受理900多件经营者集中申报，其中24件附条件通过，2件被禁止。国家发改委调查了备受关注的中国联通、电信案，高通案，查处了茅台、五粮液案，12家日企汽配案，上海金价案及洋奶粉案等。国家工商总局“反垄断案件公布平台”详细公布了16起审结的垄断案件处罚决定。随着各类案件的增多，反垄断执法开始步入常态化、日常化阶段。

    第二，民众更加关注行业垄断和行政垄断问题。随着改革深入，民众对经济转型中石油、电信、电力等行业的垄断问题及行政垄断的关注持续升温。近期国家发展改革委对河北省歧视性交通费规定展开反垄断调查，引发了社会积极反响。以前，政府更习惯通过文件、规定来治理行政垄断，但效果很不明显。现在，还应该用《反垄断法》来打破行政垄断。

    第三，反垄断案件更加复杂，涉及更多前沿领域。除对快销、制造业等传统行业及横向、纵向垄断协议等开展执法外，反垄断调查的案件也开始涉及高科技创新产业，专利许可、标准必要专利、双边市场等违法性的判断和适用更为复杂。对于国外成熟的反垄断执法机构而言，这些案件同样也是前沿案件。比如，美国欧盟反垄断执法机构对谷歌公司涉嫌垄断案件的调查，专业性要求很强，调查过程历时较长。此类案件不仅涉及复杂的行业技术、法律规定，还要进行严谨的经济学分析，对专业能力要求颇高。可以看到，我国执法机构开始吸纳各方面专业意见和建议，积极迎接挑战。

    第四，司法审判与行政执法并行发展。在反垄断行政执法常态化的同时，法院通过对反垄断民事诉讼的审理，也大力推动了反垄断规则确立。比如，最高法院审理的奇虎360诉腾讯垄断案、广东高院审理的华为诉IDC专利标准垄断案、上海高院审理的锐邦诉强生纵向垄断协议案，引起了广泛关注。这些案件的审理，为司法与行政执法之间就同类案件相互借鉴拓展了空间。

    第五，我国与欧盟、美国共同构成世界三大反垄断司法辖区。这与全球经济一体化和我国经济地位的上升密切相关。实际上，各国反垄断法在立法宗旨、内容、结构方面趋同，关注的都是本国的市场竞争秩序，但不同国家的反垄断执法机构对同一个跨国交易的最后决定有可能不同。比如，微软并购诺基亚，美国和欧盟批准了并购，中国根据国内竞争状况做出了附条件批准的决定。当然，从提高执法水平的角度来讲，加强各国反垄断执法机构的专业性交流是非常必要的。

    问：反垄断执法与消费者福利之间有何关系？

    答：《反垄断法》通过规制排除、限制竞争行为，促进国内市场竞争，从而提高产品产量、降低产品价格，最终普遍提升消费者福利。相比而言，消费者权益保护法是通过赋予消费者具体直接的权利，如知情权、自由选择权、求偿权等，直接促进消费者的福利。

    实践证明，凡是充分竞争的领域，比如家电业，消费者普遍感觉商品价格比较合理、质量也较高；只要是政府管制、部分管制甚至“垄断”的行业，存在行业准入和价格管制，消费者感觉商品价格高、质量相对较低，不满情绪十分普遍。随着对这些行业改革的不断深化、逐步引入竞争机制并充分运用反垄断执法，相信消法者的整体福利会不断提高。

    问：国家发改委反垄断局负责人在国新办发布会上表示，按照党的十八届三中全会的精神，下一阶段反垄断调查工作重点将有所转移，滥用行政权力、排除竞争和地方保护主义将是调查重点。如何看待当前的行政垄断？

    答：行政垄断类型多样，在与行政权力有关的经济领域，多有涉嫌“行政垄断”的影子。我国《反垄断法》专设第五章对其进行规制，涵盖了几乎所有类型的滥用行政权力排除、限制竞争的行为。此外，该法首次规定实施行政垄断的责任人须负法律责任，并赋予反垄断执法机构对行政垄断进行调查、定性和建议的权力。

    党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中发挥决定性作用、处理好政府和市场的关系、进一步破除各种形式的行政垄断。近期出台的国务院20号文也要求地方政府打破地区封锁和行业垄断。此前，各级政府通过红头文件、行政命令等形式清理、整顿行政垄断，效果有限。现在，《反垄断法》为破除行政垄断提供了一个强有力的法律工具。不论是从依法治国的要求来讲，还是从实际效果来看，运用《反垄断法》破除行政垄断是更为妥当的选择。

    需要指出的是，《反垄断法》不是万能的，破除行政垄断需要合力。在当前经济转型期，还需要包括财税制度改革、人事改革在内的综合性体制改革同步进行，才能形成有效的合力，清除行政垄断的制度土壤和体制空间。

    问：未来的反垄断之路我们该如何走稳走好？

    答：首先要完善反垄断法律制度。我国《反垄断法》只有八章57条，无法穷尽现实中的问题，规定的缺失和规制方式的不足，导致执法机构在法律适用上存在很大不确定性和更大的裁量权。随着实践经验和案件问题的积累，人大需要释法，国务院、执法机关需要颁布更具操作性的规定和指南，法院也需要针对疑难问题适时出台司法解释，以进一步完善反垄断法律制度体系。

    其次要提升执法专业性，保障执法程序性。根据依法行政的要求，执法中的专业分析和透明度必不可少。国外反垄断执法机构的处罚决定书通常会详尽披露案件事实、调查过程、法律适用、判断标准等信息。此外，确保执法程序合法、正当，注重保障涉案企业的抗辩、申诉及其他合法权利，是程序正义的应有之义和衡量标尺。

    第三，维护执法机构的权威性。权威性是各国政府及其部门决定得以执行的基石。目前，我国3家执法机构的行政层级较低（均为局级），在执法中往往面临多方压力，不利于执法机构权威的确立。有必要尽快改革反垄断执法机构设置，着手建立一个统一的、相对独立的、专业的权威执法部门。

    第四，提升竞争政策的地位。在成熟市场经济国家，竞争政策是主导性经济政策，它与财政政策、金融政策、贸易政策一同构成国家基础经济政策的主体。我国在经济发展初期，主要依靠产业政策，竞争政策处于边缘地位，甚至一度被忽略。随着我国市场经济和法治的完善，竞争政策的重要性将稳步提高，最终成为国家的基础性经济政策。尽管竞争政策不可能在短期内完全取代产业政策，但有必要逐步在产业政策的制定、实施和评估中通过竞争评估来促进产业政策的合理化。（记者 顾 阳）

我国反垄断执法步入常态化日常化
——访对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇

    当前中国反垄断事业呈现出以下五大特点：一是反垄断执法进入新常态；二是民众更加关注行业垄断和行政垄断问题；三是反垄断案件更加疑难、复杂，涉及更多前沿领域；四是司法审判与行政执法并行发展；五是我国与欧盟、美国共同构成世界三大反垄断司法辖区

    近来，我国反垄断执法不断发力，一些外资企业和进口品牌频频被查，“中国反垄断选择性执法”、“反垄断调查不公正”等质疑声也不时响起。中国反垄断执法为何突然增加？呈现出什么样的特点？未来反垄断之路何去何从？

    为此，《经济日报》记者采访了国务院反垄断委员会专家咨询组副组长、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇教授。黄勇认为，实施反垄断制度是市场经济国家或地区的通行做法，既非针对特定企业，也非选择性执法。反垄断的根本目的，是为了进一步维护公平竞争的市场秩序。未来，中国反垄断之路将更加深入。

    问：尽管国家反垄断执法机构负责人均明确表示，反垄断不存在“选择性执法”，但舆论仍有不同声音，您对当前我国反垄断执法怎么看？

    答：《反垄断法》是市场经济的产物，尽管属于国内法，但各国反垄断法在结构、内容及立法宗旨上是趋同的。当然，由于各国不同的发展阶段和国内特点，反垄断法本身也会呈现出一些差异。这就决定了，反垄断执法过程中可能产生因法律不同而造成的差异，需要增进沟通理解。

    需要强调的是，反垄断制度与外资、外贸及国家安全审查制度在规制对象、法律依据、主管机构和程序等方面有着显著不同，反垄断关注的是排除、限制竞争的行为，并不存在主体之间的差异。

    按照通行做法，同一起商业交易，有时会由两个或以上的执法机构按各自规定分别审查，做出独立决定，它们都将影响最终交易。比如，中铝收购澳大利亚力拓，在获得竞争与消费者委员会批准的情况下，却因外商投资审核委员会依法审查，使得力拓撤回交易，导致并购失败。我国的外资政策和法律经过几十年发展已趋于完善，国家安全审查制度也逐步成型。《反垄断法》第三十一条已经明确规定国家安全与经营者集中分离审查，实践中相关主管机构也各司其职，不存在重叠。这是考察反垄断法是否引起外资歧视问题，应当首先厘清制度的层次。

    从大趋势来看，我国坚持对内改革、对外开放的总方针将保持长期不动摇。当今，全球各大经济体之间高度依存，开放、合作、共赢是世界经济的主旋律，对国有、民营、外资企业一视同仁地适用反垄断法，也是法律的本意。当然，《反垄断法》作为一部新法，从制度运行的角度来看，执法与守法之间势必存在磨合期。缩短磨合的时间、降低磨合的成本，要求我们进一步加强能力建设和竞争文化宣导。

    问：请您介绍一下当前我国反垄断执法的新特点？

    答：《反垄断法》实施6年来，中国在反垄断制度完善、执法机构能力建设和竞争文化宣导等方面成效显著。与法律颁布实施伊始相比，当前中国反垄断事业呈现出以下五大特点：

    第一，反垄断执法进入新常态。随着我国反垄断执法经验的积累和对反垄断法认识的提高，3家反垄断执法机构处理的案件数量迅速增加、影响力日益扩大。截至目前，商务部已受理900多件经营者集中申报，其中24件附条件通过，2件被禁止。国家发改委调查了备受关注的中国联通、电信案，高通案，查处了茅台、五粮液案，12家日企汽配案，上海金价案及洋奶粉案等。国家工商总局“反垄断案件公布平台”详细公布了16起审结的垄断案件处罚决定。随着各类案件的增多，反垄断执法开始步入常态化、日常化阶段。

    第二，民众更加关注行业垄断和行政垄断问题。随着改革深入，民众对经济转型中石油、电信、电力等行业的垄断问题及行政垄断的关注持续升温。近期国家发展改革委对河北省歧视性交通费规定展开反垄断调查，引发了社会积极反响。以前，政府更习惯通过文件、规定来治理行政垄断，但效果很不明显。现在，还应该用《反垄断法》来打破行政垄断。

    第三，反垄断案件更加复杂，涉及更多前沿领域。除对快销、制造业等传统行业及横向、纵向垄断协议等开展执法外，反垄断调查的案件也开始涉及高科技创新产业，专利许可、标准必要专利、双边市场等违法性的判断和适用更为复杂。对于国外成熟的反垄断执法机构而言，这些案件同样也是前沿案件。比如，美国欧盟反垄断执法机构对谷歌公司涉嫌垄断案件的调查，专业性要求很强，调查过程历时较长。此类案件不仅涉及复杂的行业技术、法律规定，还要进行严谨的经济学分析，对专业能力要求颇高。可以看到，我国执法机构开始吸纳各方面专业意见和建议，积极迎接挑战。

    第四，司法审判与行政执法并行发展。在反垄断行政执法常态化的同时，法院通过对反垄断民事诉讼的审理，也大力推动了反垄断规则确立。比如，最高法院审理的奇虎360诉腾讯垄断案、广东高院审理的华为诉IDC专利标准垄断案、上海高院审理的锐邦诉强生纵向垄断协议案，引起了广泛关注。这些案件的审理，为司法与行政执法之间就同类案件相互借鉴拓展了空间。

    第五，我国与欧盟、美国共同构成世界三大反垄断司法辖区。这与全球经济一体化和我国经济地位的上升密切相关。实际上，各国反垄断法在立法宗旨、内容、结构方面趋同，关注的都是本国的市场竞争秩序，但不同国家的反垄断执法机构对同一个跨国交易的最后决定有可能不同。比如，微软并购诺基亚，美国和欧盟批准了并购，中国根据国内竞争状况做出了附条件批准的决定。当然，从提高执法水平的角度来讲，加强各国反垄断执法机构的专业性交流是非常必要的。

    问：反垄断执法与消费者福利之间有何关系？

    答：《反垄断法》通过规制排除、限制竞争行为，促进国内市场竞争，从而提高产品产量、降低产品价格，最终普遍提升消费者福利。相比而言，消费者权益保护法是通过赋予消费者具体直接的权利，如知情权、自由选择权、求偿权等，直接促进消费者的福利。

    实践证明，凡是充分竞争的领域，比如家电业，消费者普遍感觉商品价格比较合理、质量也较高；只要是政府管制、部分管制甚至“垄断”的行业，存在行业准入和价格管制，消费者感觉商品价格高、质量相对较低，不满情绪十分普遍。随着对这些行业改革的不断深化、逐步引入竞争机制并充分运用反垄断执法，相信消法者的整体福利会不断提高。

    问：国家发改委反垄断局负责人在国新办发布会上表示，按照党的十八届三中全会的精神，下一阶段反垄断调查工作重点将有所转移，滥用行政权力、排除竞争和地方保护主义将是调查重点。如何看待当前的行政垄断？

    答：行政垄断类型多样，在与行政权力有关的经济领域，多有涉嫌“行政垄断”的影子。我国《反垄断法》专设第五章对其进行规制，涵盖了几乎所有类型的滥用行政权力排除、限制竞争的行为。此外，该法首次规定实施行政垄断的责任人须负法律责任，并赋予反垄断执法机构对行政垄断进行调查、定性和建议的权力。

    党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中发挥决定性作用、处理好政府和市场的关系、进一步破除各种形式的行政垄断。近期出台的国务院20号文也要求地方政府打破地区封锁和行业垄断。此前，各级政府通过红头文件、行政命令等形式清理、整顿行政垄断，效果有限。现在，《反垄断法》为破除行政垄断提供了一个强有力的法律工具。不论是从依法治国的要求来讲，还是从实际效果来看，运用《反垄断法》破除行政垄断是更为妥当的选择。

    需要指出的是，《反垄断法》不是万能的，破除行政垄断需要合力。在当前经济转型期，还需要包括财税制度改革、人事改革在内的综合性体制改革同步进行，才能形成有效的合力，清除行政垄断的制度土壤和体制空间。

    问：未来的反垄断之路我们该如何走稳走好？

    答：首先要完善反垄断法律制度。我国《反垄断法》只有八章57条，无法穷尽现实中的问题，规定的缺失和规制方式的不足，导致执法机构在法律适用上存在很大不确定性和更大的裁量权。随着实践经验和案件问题的积累，人大需要释法，国务院、执法机关需要颁布更具操作性的规定和指南，法院也需要针对疑难问题适时出台司法解释，以进一步完善反垄断法律制度体系。

    其次要提升执法专业性，保障执法程序性。根据依法行政的要求，执法中的专业分析和透明度必不可少。国外反垄断执法机构的处罚决定书通常会详尽披露案件事实、调查过程、法律适用、判断标准等信息。此外，确保执法程序合法、正当，注重保障涉案企业的抗辩、申诉及其他合法权利，是程序正义的应有之义和衡量标尺。

    第三，维护执法机构的权威性。权威性是各国政府及其部门决定得以执行的基石。目前，我国3家执法机构的行政层级较低（均为局级），在执法中往往面临多方压力，不利于执法机构权威的确立。有必要尽快改革反垄断执法机构设置，着手建立一个统一的、相对独立的、专业的权威执法部门。

    第四，提升竞争政策的地位。在成熟市场经济国家，竞争政策是主导性经济政策，它与财政政策、金融政策、贸易政策一同构成国家基础经济政策的主体。我国在经济发展初期，主要依靠产业政策，竞争政策处于边缘地位，甚至一度被忽略。随着我国市场经济和法治的完善，竞争政策的重要性将稳步提高，最终成为国家的基础性经济政策。尽管竞争政策不可能在短期内完全取代产业政策，但有必要逐步在产业政策的制定、实施和评估中通过竞争评估来促进产业政策的合理化。（记者 顾 阳）