政事企分开、管办分离是关键

——国家林业局经济发展研究中心副主任王月华解读国有林区改革

为什么要改革 

　　国有林区作用及发展困境决定了必须改革

　　国有林区为我国经济社会发展和生态文明建设做出了重大贡献。截至目前，东北、内蒙古重点国有林区已累计提供商品材近11亿立方米，占同期全国商品材产量的近1/2。

　　但长期以来，国有林区产权虚置，政事企不分，经济发展长期过度依赖森林资源消耗，由此带来了一系列突出问题：一是可采森林资源枯竭，生态功能严重退化。与开发初期相比，大兴安岭林区林缘向北退缩了100多公里，湿地面积减少了一半以上。二是民生问题比较突出。2013年东北重点国有林区在岗职工年平均工资2.3万元，仅相当于当地城镇非私营单位就业人员年平均工资的51.4%。三是森工企业债务负担沉重。目前，各重点国有林区累计拖欠金融机构债务209.9亿元，每年需要承担大量的利息等财务费用。四是林业职工就业安置压力大。东北内蒙古重点国有林区大量职工处于半就业和失业状态。改革势在必行。

　　关键改什么

　　以厘清中央与地方、政府与企业关系为主线，积极推进政事企分开、管办分离

　　国有林区面临的突出问题，根源在政事企、管办合一。

　　其一，实际上森工企业集森林资源占有、使用、收益、处置四权于一身，既是管资源的政府，又是用资源的企业，其后果是：一方面林区“靠山吃山”，“资源依赖症”严重，陷入了“越穷越采、越采越穷”的怪圈；另一方面林业投入严重不足，林业越来越缺乏发展的内在动力和投资吸引力，林区经济也随之萎缩。

　　其二，很多国有林区因特殊的形成背景造成了政企事企合一，森工企业要上缴利润，供养上级对口管理机构，林区的学校、医院等因森工企业而建，因此森工企业还要“办社会”，而企业应对市场、创造利润的功能却弱化了。

　　改革要坚持问题导向。此次国有林区改革的关键和总体思路，就是要推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，明确国有林区是重要的生态屏障、森林资源基地和维护国家生态安全的基础设施这一战略定位。以厘清中央与地方、政府与企业各方面关系为主线，积极推进政事企分开、管办分离，健全森林资源监管体系，创新森林资源管护方式，加快林区经济转型。

　　具体怎么改

　　“两个确保、两个逐步、两个创新”是改革主要任务

　　国有林区改革主要围绕“两个确保、两个逐步、两个创新”进行。

　　两个确保。一是确保森林资源稳步增长，通过停止天然林商业性采伐，确保森林资源稳步恢复和增长。二是确保职工基本生活有保障。

　　两个逐步。一是逐步推进林区政企分开。国有林区打破政事企合一的格局后，必须有个能够承接政府职能的机构来行使行政管理职能。一种情况是地方人民政府职能健全、财力较强的地区，一步到位，剥离企业的社会管理和公共服务职能。另一种情况是政企合一、企业行使政府职能的地区，先在企业内部实行政企分开，逐步创造条件将行政职能移交当地人民政府。二是逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构。按照“机构只减不增、人员只出不进”的要求，用时间换空间，逐步减少管理人员，最终实现合理编制和人员规模。将森林资源管理权和经营权分离。剥离后的企业，不再占有、管理和无偿使用森林资源。

　　两个创新。一是创新森林资源管护机制。国有林管理机构通过招标等方式，雇佣经营公司完成造林、管护、抚育等生产任务，这些生产建设任务凡能通过购买服务方式实现的要面向社会购买。二是创新森林资源监管体制。国务院林业行政主管部门负责管理重点国有林区的国有森林资源和森林资源资产产权变动的审批。地方各级人民政府对行政区域内的林区经济社会发展和森林资源保护负总责。

　　改革政策支持体系怎么完善

　　加大财政支持，分类化解债务，加强基础设施建设

　　为确保改革顺利推进、实现预期目标，《意见》提出完善国有林区改革的政策支持体系。

　　加大财政支持力度。国有林区停止天然林商业性采伐后，中央财政根据不同地区情况分别核定标准，适当增加天保工程财政资金数量。

　　分类化解金融债务。对于国有林区森工企业的不良类金融债务，需要中央支持化解的，由银监会、财政部、林业局等有关部门研究制定政策，报国务院批准后实施。

　　加强国有林区基础设施建设。国家结合现有渠道，加大对国有林区基础设施建设的支持力度。各级人民政府将国有林区基础设施建设纳入同级规划统筹安排。

　　加快深山远山林区职工搬迁。结合林区棚户区改造，进一步加大中央支持力度，同时安排保障性安居工程配套基础设施建设投资给予倾斜，推进深山远山职工搬迁。

　　积极推进林区产业转型。大力发展森林旅游、野生动植物驯养繁育等绿色产业。利用地缘优势发展林产品加工基地和对外贸易，建设林产品加工集群。（记者 顾仲阳）