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分类预算有章程 风险预警有考量
限地方债有了“天花板”

令人关注的中国地方债风险问题，如今开始了进一步的严密防控。8月26日召开的人大常委会第十六次会议分组会议，与会人员认为《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》“是可行的，建议批准”。全国人大财政经济委员会认为，核定地方政府债务余额限额，将地方政府债务纳入预算，符合预算法的规定，有利于对地方政府债务实施严格规范管理，有利于妥善处理当前稳增长和长远防风险的关系。

适度举债补民生

作为弥补地方财政资金不足的重要部分，地方债一直以来得到了各地政府的特别“青睐”。而地方债也确实从多方面为地方政府解决了发展中的难题。“政府适度举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际通行做法。”财政部部长楼继伟说。

根据财政部的数据，截至去年底，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达2.9万亿元；投入节能减排、生态建设等领域的债务余额0.4万亿元；用于交通运输、市政等基础设施和能源建设等领域的债务余额6.6万亿元；用于土地收储1.7万亿元。

“可以说，目前我国地方债的作用是巨大的。一方面，我国各地处于快速发展的时期，无论是城市建设、保障民生、应对自然灾害，还是保护自然环境都需要大量资金，如果地方政府在发展中只依赖财政收入是无法满足发展需求的；另一方面，在经济社会的发展当中，以对后期发展预期的预支，投入到前期建设是完全合乎理论与实际的。”清华大学经济管理学院周立教授在接受人民日报记者采访时表示。

债务规模控总量

然而，随着地方债规模不断扩大，地方债问题开始逐渐困扰经济社会的发展。根据官方公布数据看，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。这只是2013年的数据，根据相关专家估计，目前我国地方债规模继续增加。

除了债务规模，有关专家指出我国地方债还面临着其他的问题，比如负债的透明度低；风险过度集中在银行；负债期限与项目收益期限可能错配；贷款/债券的风险定价不合理等。

为了缓解地方债风险，政府出台了地方债置换等政策，如今，为了进一步化解地方债风险，又出台了关于地方政府债务限额的议案，标志着我国开始依法启动对地方政府债务的限额管理，也表明我国进一步严控地方政府债务风险的决心。

“对地方债进行限额管理可以在总量上约束地方债规模的扩大，可以对新增债务规模进行更加量化的控制，对于化解地方债风险将起到巨大的作用。”周立说，在实施限额管理的同时，有关部门还应对地方举债项目的必要性进行审核，并且将限额管理与地方债置换结合起来实施，这将会更大程度地发挥此次限额管理政策的作用。

四大管理方向明

但依靠一项政策难以完全解决地方债问题，财政部部长楼继伟透露了下一步全面规范地方政府债务管理的四大方向。

楼继伟介绍，第一是地方政府债务将分类纳入预算管理，地方政府要将经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况编入决算草案，报同级人大常委会批准。第二是建立地方政府债务风险预警机制，将综合运用债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，风险指标及预警结果依法稳步公开。第三是加强地方政府或有债务管理，今后明确地方政府严格按担保法规定，除对外债转贷进行担保外，其他担保一律无效。第四是全面构建地方政府债务监管体系。

业内人士指出，新的管理方向有助于确保地方政府债务有稳定的偿债资金，防范更大的风险隐患，也显示了我国化解地方债风险的总体路线与解决问题的决心。

周立提醒，在具体落实地方债四大管理方向时，要预估并解决政策落实时可能存在的问题，比如或有债务本身很难界定、具有较大的不确定性，其管理将会非常复杂，需要政府与社会共同努力来提供方案并解决问题。

“除四大管理方向外，政府还应该加强地方债的信息公开，实施地方官员任期内债务评价与问责制度，并利用社会资源对地方债进行信用评级以加强管理。”周立认为。