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兼并重组不能简单地说“国进民退”或者“民进国退”
国企兼并重组应当尊重市场选择

9月13日，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），指出将国有企业分为商业类和公益类，实行分类管理，改革和完善国有资本管理体制，以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理推出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。

与之相呼应的是，证监会、财政部、国资委、银监会四部委于8月31日联合发布了《关于鼓励上市公司兼并重组、现金分红及回购股份的通知》（以下简称《通知》），其中特别提到要加强上市国企的兼并重组。

在国企改革“顶层设计方案”出台之际，强调上市国企的兼并重组有何深义？推进兼并重组，对下一步的国企改革有着怎样的风向标作用？

中国人民大学法学院商法研究所所长刘俊海教授表示，鼓励上市国企开展跨国兼并重组，并且在优化兼并重组的审核流程等方面“松绑”，这说明国企开展兼并重组的政策环境正在变得宽松，有利于国有企业走向世界，提升国际竞争力。

中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光教授认为，“一带一路”、京津冀一体化和长江经济带三大战略中都需要大型国企发挥主要作用，而通过兼并重组做大做强做优国有企业，能够帮助实现国家战略，实现企业兼并重组后“1 1>2”的效果，从而提升行业整合度。

事实上，兼并重组正是深化国企改革的重要方式之一。根据《指导意见》的要求，接下来要在国企分类的基础上，以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，筹建多个国有资本投资、运营公司作为国企改革的重要平台，并将清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。

李曙光表示，加快国企兼并重组是国企改革“顶层设计方案”的一部分。在他看来，加快国企兼并重组步伐的背后，一个直接的破题就是加快国有资本管理体制的变革。

一位多年从事国企研究的资深专家表示，通过国企之间的兼并重组，可以建立国有资本投资、管理平台，专门负责国有上市公司的资本管理和投资，从而真正实现国有企业和国企监管部门政企分开。

这位专家表示，这类国有资本投资、管理平台也是国资管理体制改革的重要枢纽，是国资管理体制实现从“国资委-国企”两级管理转向“国资委-国资管理平台-国企”三级管理变革的重要平台。

这种体制的变革对国企改革的整体推进具有框架和基础的作用，而建立这样的框架和基础也需要通过兼并重组的方式来实现。

“今天，国家层面的国企改革指导意见已经正式出台，下一步，将会有更多的国企通过兼并重组，做大做强，并且探索建立一些国有资本投资、管理平台。”这位专家说。

事实上，从2014年7月开始，国资委就将国家开发投资公司、中粮集团作为改组国有资本投资公司的首批试点企业。

据了解，中粮集团近年来进行了大量的并购重组，2005年至2013年完成了近50起并购项目，投资额146亿元。2014年11月，中国华孚贸易发展集团公司整体并入中粮集团有限公司，成为其全资子公司。

在此前，中粮集团还先后并购了中国土产畜产进出口总公司、中谷粮油集团、华粮集团等，并连续发力收购荷兰Nidera51%和来宝农业51%控股权。目前，中粮集团已基本形成以粮油食品为核心主业的投资公司型组织架构。

除央企外，也有很多地方省市通过兼并重组等方式，设立了当地的国资经营管理平台。

国务院发展研究中心企业研究所的一份调查报告——《地方国有资本管理的探索与启示》显示，北京国有资本经营管理中心、上海国盛集团、重庆渝富资产经营管理集团、四川发展控股公司等企业属于当地设立的国资管理平台。

这份调查报告显示，这些平台通过兼并重组等方式，整合并运作国有资本，一方面满足地方政府大规模的投融资需求，另一方面探索国资监管体制的深化改革。

兼并重组是进一步深化国企改革的重要方式，国企兼并重组中出现的问题当引足够重视。

中国经济体制改革研究会首席法律顾问、北京市辽海律师事务所主任谷辽海表示，国企兼并重组中首先需要注意的问题是如何避免国有资产流失。尤其是关系国计民生的公益类国企在兼并重组过程中，由于缺乏有效的竞争机制，很容易造成国资流失。

谷辽海解释说，公益性国企通常垄断程度较高，往往不能通过足够的企业竞争来体现价值，而当前又缺乏客观的标准或专门的法规条文，来界定如何对这些国企的股权进行评估。“由此导致在国企兼并重组中，对公益类国企的国有资产的估价缺乏客观标准。”

谷辽海进一步剖析说，“由于没有客观标准，在兼并重组中，股权如何估价有的时候是根据‘关系’来决定的，比如说你跟某个国企老总的‘关系好’，就能从中谋取更多的利益。”他指出，这些问题给国企兼并重组埋下了腐败寻租的空间和隐患，尤为严重的是，割裂了平等的市场竞格局。

对此，刘俊海表示国企在兼并重组中最关键的是要做到程序严谨、信息透明、对价公允。一方面要遵从审计流程和要求，内部决策程序合规；另一方面要注意对价公允，遵从相应的市场交易规则。

“不管是采取怎样的并购方式，防止国资流失最好的办法还是信息透明，阳光是最好的杀毒剂。”刘俊海说。

谷辽海则建议，从立法层面来规制和完善国企的兼并重组。他表示，目前尚没有具体法律法规或政府条例来规制国企的兼并重组行为，更多的只是各个政府部门所制定的本部门规章，而这些部门规章之间冲突、打架的情况时常发生。

在国企兼并重组的过程中，另一个值得关注的问题是按照国企的不同类别和功能实施监管，开展兼并重组。

李曙光表示，国企在兼并重组中应该“有进有退”。对于涉及国家政治、经济安全，和关系国计民生的公益类国企，应该做大做强，提高国有化程度。其他竞争较为充分的商业类国企，也可以成为被兼并重组的对象。

刘俊海认为，国企的兼并重组不能简单地说应该“国进民退”或者“民进国退”，应当尊重市场选择，分类看待。商业类国企由于其本身保值增值的目的，可以按照商业化运作。

上海国有资本运营研究院常务副院长、上海社科院部门经济研究所所长杨建文表示，国企的兼并重组还需要与国家的产业政策相协调。

他举例说，医疗器械、交通建设等高端装备制造业，既面临激烈的国际竞争，又属于公益类、基础类的国企，应当成为优先开展兼并重组的对象，努力做大做强。

在《指导意见》明确公布后，接下来的国企改革中，他建议应该对国企进行更为细致的分类，在公益类和商业类的功能分类基础上，还要按照不同行业、不同细分领域来分类，实行更具有针对性的改革措施。