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国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》——
市场准入管理开启负面清单时代

负面清单是一种更加开放、更加透明、更加公平的市场准入管理模式，也是规范和约束政府权力的有效方式。国务院印发的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》是我国市场准入制度清晰的顶层设计，对于发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，建设法治化营商环境，构建开放型经济新体制，具有重要意义

10月19日，国务院印发了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。《意见》明确，从今年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

厘清市场与政府的边界

所谓市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。

经济体制与管理研究所综合研究室副主任郭冠男告诉《经济日报》记者，相比“正面清单”规定市场主体“可以做什么”，负面清单是一种更加开放、更加透明、更加公平的市场准入管理模式，也是规范和约束政府权力的有效方式。

《意见》要求，各地区各部门要认真落实市场准入负面清单制度。对各类市场主体基于自愿的投资经营行为，凡涉及市场准入的领域和环节，都要建立和实行负面清单制度；条件成熟时，将采取目录式管理的现行市场准入事项，统一纳入市场准入负面清单。

国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲表示，市场准入负面清单制度的重要意义在于厘清市场与政府的边界，即对市场主体而言，“法无禁止皆可为”；对政府而言，则是“法无授权不可为”，这正是市场准入制度改革的精髓。

“实行市场准入负面清单制度，是一项意义重大且影响深远的制度创新。”国家发展改革委经济体制与管理研究所综合研究室副主任郭冠男说，《意见》的出台，正式启动了市场准入管理方式改革，充分展示了我国深化改革、扩大开放的坚定决心，进一步推动了我国社会主义市场经济体制建设。

根据《意见》，负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。有关专家表示，实施市场准入负面清单和外商投资负面清单制度，有利于加快建立与国际通行规则接轨的现代市场体系，有利于营造法治化的营商环境，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合。

国家发展改革委体改司负责人表示，当前形势下，加快出台市场准入负面清单制度，并稳慎开展试点，对稳增长、稳预期、鼓信心、激活力、促创新具有重要而积极的作用。

激发市场主体活力

根据《意见》，市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等各类市场主体，皆可依法平等进入。

任兴洲指出，长期以来，我国在投资领域实行比较严格的“正面清单”制度，即由政府规定市场主体“只能做什么”，而且多以政府的审批为准入条件，除此之外都不可以做，这就大大限制了市场主体的投资行为，阻碍了市场在资源配置中发挥决定性作用。

而实行市场准入负面清单制度，有利于最大限度地将各类市场主体的潜能和活力充分激发出来，为市场发挥配置资源的决定性作用提供更加广阔的空间。

“尤其是长期受到‘玻璃门’‘弹簧门’阻碍的民营资本，将可以更广泛地参与到市场竞争中来，有利于落实市场主体自主权和激发市场活力，这对我国当前稳增长具有非常重要的作用。”郭冠男说。

值得注意的是，《意见》明确，市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，但没有设置“鼓励类”的投资类别。

“这充分体现了市场准入公平、公正、公开的原则。”任兴洲分析说，一方面，除禁止准入类与限制准入类的投资领域范围外，其他领域市场主体都可以进入，不需要也不应该设置特殊的鼓励；另一方面，市场主体的发展应更多依靠自身实力在市场上进行公平竞争，而以往的“鼓励类”投资准入则有违于公平竞争原则，某些市场主体通过获得“鼓励类”项目寻求特殊的优惠政策支持，不仅不利于公平竞争，而且也容易刺激过剩产能的形成，还极易引发权力寻租行为。因此，对禁止和限制范围以外的准入，对放给企业的权力必须松开手、放到位，由市场主体依法公平竞争。

发挥政府管理职能

《意见》明确，对于法律、行政法规和国务院决定未作规定但确需纳入市场准入负面清单的新设事项，应在科学评估的基础上，依照法定程序提请制定或修订法律、行政法规或国务院决定。同时，对于涉及全国经济社会发展的重大事项以及专业性较强的事项，要履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等决策程序。

这意味着，在市场准入负面清单制度下，相关管理部门无法再随意出台相关规定对行业准入进行限制，大大降低了政府调整市场准入管理的随意性。

“在负面清单制度的框架下，市场准入管理更多受到的是法律规范的调整，而不是行政权力的规定，市场准入负面清单管理模式将有效地压缩政府权力自由裁量空间，提高市场准入管理效率，也将从制度上铲除腐败滋生的土壤。”郭冠男分析说。

实行市场准入负面清单制度后，如何依法依规并且有效地规范市场主体行为，防止陷入“放则乱、乱则收、收则死”的怪圈，切实维护好市场竞争秩序，是政府监管面临的重要课题。

《意见》提出，要建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制；完善与市场准入负面清单制度相适应的审批体制；建立健全与市场准入负面清单制度相适应的监管机制；建立健全与市场准入负面清单制度相适应的信息公示制度和信息共享制度；完善与市场准入负面清单制度相应的法律法规体系。

“实行市场准入负面清单制度后，对政府管理能力和管理方式都提出了更高要求，需要提高政府管理和治理能力的现代化水平，加快实现从审批型政府转向服务型政府。”任兴洲说，原有的政府监管机构、监管方式都要进行相应的改革，大幅精简审批机构和环节，对原有的监管体系和标准设置进行调整。对确实需审批的事项，也要精简和优化审批程序，创新监管方式，形成权责清晰、监管有力的管理新体制。同时，增加和创新政府服务型的管理内容，一些新型监管措施必须及时出台。