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纵向“三分离” 横向“三分开”
——财政部财科所所长刘尚希详解改革和完善国资管理体制热点问题

国务院日前发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（简称《若干意见》）。11月5日，财政部财政科学研究所所长刘尚希接受《经济日报》记者专访，详解相关热点问题。

国资管理应转向管宏观布局和资本

《若干意见》对国资管理体制进行了系统性重构。“新国资管理体制的构建，应通过逐步强化直接授权理顺政府与市场在国资管理与国资运营、国企经营之间的关系，使政府归位所有者管理角色，国有资本独资、控股、参股企业的市场主体地位得以真正落实。”刘尚希表示。

“前期改革只是解决了经营权的‘放权’问题，且下放不彻底，出资人行政化和计划经济色彩仍然较重。”刘尚希表示，这次《若干意见》的发布，以产权为基础，以资本为纽带，实现纵向国有资本所有权权能“三分离”（所有权、股权和经营权）基础上的横向国有资本管理职能的“三分开”（政企分开、政资分开、资企分开），通过所有权改革实现分权制衡，在国有企业活力和国资监管之间找到平衡点和着力点。

刘尚希表示，根据纵向“三分离”，国有资本出资人不能直接处置企业的法人财产，且不能以政府名义直接干涉企业经营权的行使，而应当按照公司法等相关法律的要求，以股东身份依法参与企业的决策或经营。

根据横向“三分开”，政府作为国资所有权人代表而形成的国资管理职能、以国有资本投资公司和国有资本运营公司为主的专业化的国有资本投资运营机构或平台（以下统称为“两类公司”）的资本投资运营职能以及国有资本独资、控股、参股企业的具体生产经营职能要相互分开，相互制衡。

“《若干意见》建立了‘国有资本所有者管理层、国有资本投资运营层、企业经营层’三个层次的国资管理新体制，推进国资管理从管企业、管资产、管人向管宏观布局、管资本、管股权的方向转变。”刘尚希强调。

“两类公司”应高度专业化市场化

“授权经营是实现国有资产管理体制系统性重构的必要途径。通过授权让渡国有资产的投资运营权、占有使用权而控制国有资本的收益权和终极处置权。”刘尚希表示，作为中间层的国有资本投资运营主体应当是高度专业化、市场化的国有资本投资运营的综合机构和平台。

根据《若干意见》，国有资本的授权经营可以分为直接授权和间接授权。直接授权是国务院和地方各级人民政府直接把国有资本的投资运营授权给“两类公司”；间接授权是国务院和地方人民政府先把国有资本的投资运营职能授权给国有资产监管机构，再向“两类公司”进行第二次授权。

“采用间接授权方式，会出现‘双重出资人’：即国资监管机构作为政府层面的非商业化出资人，‘两类’公司作为商业化的出资人。”刘尚希认为，在间接授权方式下，国有资本的终极所有权人与企业之间的委托代理链条较长，而且夹有行政和市场双重色彩，在改革中要防止出现“两个婆婆”以及陷入“放权——内部人控制”和“收权——一管就死”的“两难困境”。

“授权法定是市场经济发达国家的通行做法，也是我国全面依法治国的基本要求，国资体制改革应当紧紧咬住这个方向不放松。”刘尚希强调。

国资经营预算要体现资本运行过程

《若干意见》提出，财政部门会同国有资产监管机构等部门建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。

“国有资本经营预算应当成为立足于国有资本的‘资本属性’，和‘公共属性’，发挥国有资本的杠杆效应和示范效应。国资经营预算制度试行至今，实际上只是一个国有资本经营收益的预算，国有资本宏观布局、结构调整、进入退出等等内容没有反映，应当说，名不副实。”刘尚希认为，国有资本经营预算不应只是反映资本收益，而且还要体现资本运行过程，而非单纯的收益预算。

“国有资本预算应当更加突出资本管理、调控的功能而避免强化单一的收支功能，更加关注国有资本的流动及布局结构。这样，才能从整体上、宏观上实现国有资本收益的全民共享，实现国有资本经营的共享式发展。”刘尚希建议：

首先，在管资本为主的国资管理体制下，总体来看，国有资本经营预算应当与“两类公司”的公司预算进行有效对接，不再针对具体企业征收，而是直接对接“两类公司”。以国有资本经营预算引导“两类公司”的公司预算，以“两类公司”的公司预算调整并完善国有资本经营预算。

其次，国有资本经营预算应当实现全覆盖，依托国有资本经营预算，实现经营性国有资产的集中统一监管。

再次，国有资本经营预算的支出应当严格定位于国有资本功能的更好实现，进一步强化国有资本经营预算作为实现政府宏观政策目标的重要手段的功能和作用，体现国资的公共性。例如可以把部分国有资本划转社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。