| 文号 | 平政〔2018〕25号 | 索引号 | 005452065/2018-00007 | 关键词 | 土地利用综合改革 |
| 主题分类 | 政府文件 | 体裁分类 | 意见 | 服务对象 | 全社会 |
各县（市、区）人民政府，城乡一体化示范区、高新区管委会，市人民政府各部门：
为进一步提升平顶山市国土资源保障能力和土地资源利用水平，优化用地结构和布局，完善土地资源配置机制，激活土地资源要素活力，强化土地对全市经济社会发展的基础性支撑作用，根据省委、省政府深入推进土地利用综合改革的安排部署，结合我市实际，决定在全市范围内深入推进城镇规划区内建设用地、农村耕地、乡村建设用地利用综合改革（以下简称“三块地”改革），特制定本意见。
一、内涵意义
（一）内涵目的
“三块地”改革具体是指对“三块地”的规划、开发、供应、利用方式进行改革创新，灵活运用行政、市场、经济、科技，打通土地资源向资产、资本转化的快车道，充分释放“三块地”的开发潜力，实现从被动管理向主动管控、从分散利用向统筹开发、从低效粗放向节约集约、从重审批监管向重综合服务支撑的根本性变革。通过改革解决用地成本高、土地利用效率低、建设用地出让收入体量小、城乡各类用地结构不合理等制约发展的用地问题，为城市建设提供资金支持，为落实乡村振兴战略和藏粮于地战略打造有效平台，为推进农村承包土地“三权分置”和土地流转创造可行路径，为增加农民和农村集体经济收入开辟可靠来源。
（二）重要意义
1．推进“三块地”改革是促进经济社会健康发展的迫切需要。土地是不可再生资源，经济社会的发展使用、消耗大量土地资源，全市目前土地资源日趋紧张。同时由于历史原因，存在闲置浪费现象，一方面批而未用土地大量存在，另一方面中心城区内旧城及低效利用的工业用地量大面广。随着城镇化率的提升，乡村建设用地规模不降反增，用地布局不合理，利用效率低。在强调生态建设、空间开发等大环境下，对资源的环境约束不断加剧，过度依赖要素投入的模式已不可持续。通过实施“三块地”改革，可以有效解决历史遗留问题，提升行政效能，促进全市经济高质量发展。
2．推进“三块地”改革是落实新发展理念的具体体现。党的十九大报告强调，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，推进资源全面节约和循环利用。土地是发展之基、财富之母，节约集约、高效高质利用土地资源是落实新发展理念的必然要求。推进“三块地”改革，可以通过规划、开发、利用、治理等方式的改革创新，提高科学用地水平，为综合改善城乡生态环境和生产生活条件奠定基础。
3．推进“三块地”改革是落实国家、省重大发展战略的有效途径。“三块地”改革立足于为平顶山市综合实力高质量重返全省第一方阵提供全方位的资源、资金支撑。城镇规划区内建设用地管理利用方式综合改革将为实施百城建设提质工程提供有力的土地和资金支持；农村耕地管理方式综合改革将为落实藏粮于地战略、农村承包土地“三权分置”提供重要平台；乡村建设用地管理利用方式综合改革将为壮大农村集体经济组织、实施乡村振兴战略提供有力抓手。各级、各部门要将“三块地”改革作为事关经济社会发展的全局性工作抓好落实。
二、目标措施
（一）城镇规划区内建设用地
1．改革目标
（1）全面提升政府的管控力和开发利用水平。对城镇规划区内所有具有开发潜力的新增、存量建设用地进行全面调查摸底，以满足各类城市建设用地需求和实现土地出让收入目标为导向，制定短期、中期土地储备、开发、供应计划，编制长期土地储备、开发、供应规划，由点状、分散、随意开发变革为按规划、有计划、有目标的分年度统筹开发。
（2）实现经营性土地收入大幅度增长。市、县、镇三级联动，重点挖潜存量建设用地，扩大经营性土地储备规模，提升经营性土地价值，实现经营性建设用地出让面积和出让收入的大幅度增长。市本级，2018年储备经营性建设用地5000亩以上，出让经营性建设用地3500亩以上，实现土地出让成交价款50亿元以上；2019年出让经营性建设用地3500亩以上，实现土地出让成交价款55亿元以上；2020年至2030年，每年出让经营性建设用地2000亩以上，实现年土地出让成交价款稳定在50亿元左右。各县（市）及石龙区，2018年经营性建设用地土地出让成交价款同比增幅10%以上，2019年以后稳定在30亿元以上。强化镇规划区内经营性建设用地的储备、开发、供应工作。到2020年，纳入全国重点镇、省级经济发达镇行政管理体制改革试点镇的，其规划区内的年经营性建设用地土地出让成交价款稳定3000万元左右；其他镇规划区内的年经营性建设用地土地出让成交价款力争达到2000万元左右。
（3）助推城市规划全面实施和城市功能面貌优化提升。通过加大存量建设用地开发力度，助推旧城及城中村改造，加快工业企业向产业集聚区搬迁，促进原划拨土地和低效利用土地再开发，使老城区的城市功能和面貌得到快速提升和完善。
2．主要措施
（1）建立健全大储备机制。对城镇规划区内经营性建设用地，市、县两级政府分别建立“统一收储、统一供应”的大储备机制。商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性建设用地，不论来源渠道、筹资方式、业务主管部门等，一律由市、县两级国土资源部门管理的土地储备机构代表政府收储，纳入土地储备库，严禁其他任何机构变相储备土地，实现政府对土地一级市场的垄断地位。
（2）大力推行“净地”“熟地”出让，严格落实“净地”出让。出让前必须做到土地权属清晰，安置补偿到位，无法律、经济纠纷，地块位置、土地使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发所必需的其他基本条件。未达到上述“净地”条件的，一律不得组织出让。牢固树立“先配套后出让”的理念，加大储备土地一级开发力度，推进“熟地”出让，充分显化土地资产价值，未达到通路、通电、通气、通给水、通排水以及场地平整条件的土地，原则上不得组织出让。
（3）全面规范土地市场。制定供地出让区片指导价，除产业类型、生产技术、产业标准、产业质量外，不得设立任何影响公平竞争的附加条件，实行网上挂牌、拍卖，杜绝人为操作，让市场在土地资源配置中发挥决定性作用。各县（市）、石龙区政府也要成立土地管理委员会等集体决策议事机构，集体决定土地出让条件、土地出让价格等重大问题，严把土地供应关口，确保科学决策和公开、透明、规范操作。
（4）加大城镇存量建设用地挖潜开发力度。坚决扭转主要依赖新增建设用地的倾向，加快推进中心城区集体建设用地征收和农用地转用并征收的实施，把不符合现行城市规划的旧城及城中村、棚户区、老工矿企业占地，未按规划用途使用的划拨土地，闲置和低效利用土地等各类存量建设用地的盘活挖潜、二次开发作为下一步的主攻方向，逐步提高其在市、县两级城镇经营性建设用地储备计划中的比重，助推城市面貌、功能的完善提升。
（5）加强计划规划管控。对城镇规划区内具有开发潜力的新增、存量建设用地进行全面调查，彻底摸清底数。在此基础上，制定市、县两级城镇经营性建设用地2018年土地储备计划，2018年至2020年中期土地储备计划和2018至2030年长期土地储备规划，报请市政府同意，确保计划规划的刚性执行力。
（6）壮大土地储备机构实力。通过优化组织机构、整合人员力量、增加编制等方式，切实加强市、县两级土地储备机构的组织和工作力量。土地储备机构是自收自支单位的，所在县（市、区）政府要在预算中对工资和工作经费足额保障，彻底理顺土地储备职能，确保土地储备机构发挥应有作用。
（二）农村耕地
1．改革目标
（1）破解占补平衡难题。通过按规划、有计划地实施高标准农田建设、耕地提质改造、耕地后备资源再开发等土地综合整治项目，统筹进行“山、水、林、田、湖、草”综合整治和生态修复及保护，使被整治耕地质量和等级得到提升，有效增加新增耕地面积，使其成为解决平顶山市耕地占补平衡、占优补优问题的主渠道。
（2）打造农村承包土地“三权分置”重要平台。建立农村土地信托机构，依据“三权分置”政策开展农村土地信托，形成以土地信托为核心业务的“土地信托—土地整治—规模化经营”模式，打造落实农村承包土地“三权分置”的重要平台。
（3）为农村集体经济组织开辟长期、稳定的收入来源。通过土地整治，将原来的“面条田”“小块田”整治为大方田，将一家一户难以耕种的边角地整治为可耕地，有效增加耕地面积。通过增加耕地部分的承包费收入和占补平衡指标交易收益的约定分成，为农村集体经济组织开辟长期、稳定的收入来源。
（4）有效提高粮食生产能力。通过实施高标准农田建设项目，确保平顶山市耕地等级得到明显提升、耕地面积有所增加、粮食生产能力得到有效增长。
2．主要措施
（1）大力开展高标准农田建设。对城镇规划区外具有整治潜力的耕地，全面调查摸底，设置高标准农田建设项目区，明确每个项目区提高耕地质量、增加耕地面积的具体指标要求，并制定专项建设规划和年度建设计划。加强国土资源、发展改革、水利、农业、农业开发等部门的合作，按照“资金渠道不变、责任主体不变”的原则，将有关高标准农田建设项目、资金有机整合，统一项目区规划、统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核，以县（市、区）为单元，共同实施高标准农田建设，统筹推进“山、水、林、田、湖、草”综合整治和生态修复及保护。2018年起每年整治耕地不低于5万亩，10年内将全市具有一定整治潜力的耕地全部整治完毕。将耕地后备资源开发纳入高标准农田建设行动中，自2018年起未来5年内，通过耕地后备资源开发，新增耕地不低于3万亩。
（2）改进农村土地整治模式。建立政府主导、社会参与的工作机制，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等社会组织，根据土地整治规划参与或投资土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务。
（3）积极稳妥推进农村土地信托。加强与省国土资源开发投资管理中心的合作，依托河南平顶山国土开发投资有限公司，组建市级土地信托公司，建立完善土地信托政策体系和运作模式。以乡、村为单位，将具有整治潜力土地的经营权流转至农村土地信托机构，经过整治后再转包至农业产业化龙头企业或新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营，为落实农村承包土地“三权分置”提供实现路径。通过农村土地信托机构加强与农业产业化龙头企业合作，吸引一批有资质、有实力的规模经营企业落户平顶山市，为全市种植业的规模化经营注入强大动能。2018年开展土地信托试点，每个县（市、区）选择1至2个试点；2019年以后逐步推开。
（三）乡村建设用地
1．改革目标
（1）打造实施乡村振兴战略的有效平台。对城镇规划区外的“空心村”、乡村公益事业空闲地、工矿废弃地、需要整体拆迁的农村居民点等各类具有腾退复垦潜力的乡村建设用地，实施拆旧复垦，形成城乡建设用地增减挂钩指标或占补平衡指标。城乡建设用地增减挂钩指标或占补平衡指标流转收入扣除拆旧复垦成本，主要返还乡、村两级，用于扶贫或公益事业。严格按照乡村建设规划，将拆旧复垦与乡村环境整治、基础设施建设、村土地利用规划试点工作等紧密结合，打造生态宜居新乡村。
（2）破解用地难、用地贵问题。利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，解决等量面积的城镇建设用地占补平衡、新增建设用地计划及有偿使用费等问题，破解城镇建设用地难题，减轻财政负担、降低招商引资等成本。
（3）为农村集体经济组织创造稳定收入来源。农村集体经济组织可从节余建设用地指标交易收益中取得分成，复垦的土地对外承包经营，可成为农村集体经济组织长期、稳定的收入来源。
2．主要措施
（1）开展乡村建设用地腾退复垦行动。各县（市、区）对城镇规划区外具有腾退复垦潜力的各类乡村建设用地，进行全面调查摸底，设置腾退复垦项目区。在此基础上，制定乡村建设用地腾退复垦总体规划（2018—2030年）、中期计划（2018—2020年）和年度行动计划。2018年全市腾退复垦乡村建设用地不低于3.7万亩（其中鲁山县1万亩、叶县1万亩、郏县0.6万亩、舞钢市0.5万亩、宝丰县0.5万亩、石龙区0.1万亩）。2019年不低于1.8万亩（其中宝丰县0.4万亩、郏县0.4万亩、舞钢市0.3万亩、鲁山县0.3万亩、叶县0.3万亩、石龙区0.1万亩）。2019年以后，各县（市、区）政府根据实际情况，并结合第三次全国土地调查成果，调整年度腾退复垦计划，直至腾退复垦项目实施完毕。
（2）完善土地指标交易市场。支持鲁山县、叶县产生的宅基地复垦券通过省级交易平台跨市交易。各县（市、区）通过高标准农田建设、乡村建设用地腾退复垦等措施形成的占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩指标，优先满足当地项目建设需要，结余部分实行全市统筹。全市范围内土地指标流转使用的，按照市财政局、市国土资源局制定的土地指标交易指导价格进行交易，统一纳入市级交易平台。
三、实施步骤
（一）开展“三块地”开发潜力大调查
市国土资源局牵头，各县（市、区）在全市范围内开展“三块地”开发潜力大调查，彻底摸清家底，建立调查成果数据库，与市国土资源核心数据库汇交联通，进行信息化管理，为制定“三块地”改革中期、长期计划和2018年度行动计划提供精准的数据支撑。2018年8月底完成此项工作。
（二）制定“三块地”改革计划规划
在全面摸底调查的基础上，算清发展需要的空间、资金和能够开发利用的资源“两本账”，立足于全区域谋篇布局、分年度统筹开发，市、县两级政府分别制定“三块地”改革中期计划（2018—2020年）和长期规划（2018—2030年）。2018年底完成此项工作。
（三）制定“三块地”改革2018年度行动计划
针对已掌握的资源和有一定基础的项目，与全面调查摸底、制定计划同步，在2018年实施一批“三块地”项目。各县（市、区）政府、市国土资源局要尽快研究制定“三块地”改革2018年度行动计划，确定城镇经营性建设用地储备供应计划、高标准农田建设计划、耕地后备资源开发计划、乡村建设用地腾退复垦计划，明确2018年度的工作任务和具体实施方案。
（四）分解下达“三块地”改革工作任务和目标
2018年8月底前，市政府向各县（市、区）政府、市政府有关部门下达2018年度“三块地”改革工作任务和目标。自2019年起，市政府按照市级“三块地”改革中期、长期计划，于每年的2月底前，分解下达当年的工作任务和目标，确保“三块地”改革工作按照计划稳步推进。
四、保障措施
（一）建立强有力的组织协调机制
为进一步加强全市土地利用综合改革工作的组织领导，成立平顶山市“三块地”改革领导小组，具体指导全市土地利用综合改革工作。领导小组每月召开1次会议，听取成员单位的情况汇报。各县（市、区）政府也要成立相应的领导机构，负责本辖区内土地利用综合改革工作。
（二）建立强有力的政策支撑体系
市“三块地”改革领导小组成员单位要结合平顶山市实际，加强政策研究，制定或修改完善城镇经营性建设用地储备实施办法、城镇存量建设用地挖潜开发工作指导意见、高标准农田建设行动指导意见、乡村建设用地腾退复垦行动指导意见、工矿废弃地复垦利用工作指导意见、农村土地信托工作指导意见等相关配套文件，确保符合法律、法规，具有针对性、可操作性、有效性，为“三块地”改革提供有力指导和政策支撑。
（三）建立强有力的工作推进机制
一是细化实施方案，按照“三块地”改革目标，分别制定具体改革工作的年度实施方案，明确每项改革工作的“路线图”和“施工图”；二是将“三块地”改革任务完成情况列入各县（市、区）政府年度经济社会发展目标考核，考核结果作为评先评优、各类资源资金项目分配等方面的重要依据；三是加强日常督促检查，由市“三块地”改革领导小组办公室牵头，定期组织督查组到各县（市、区）政府、市政府有关部门督查“三块地”改革进展情况；四是年底总结点评，根据需要，年底由市政府召开“三块地”改革年度总结会议。
（四）建立强有力的资金保障机制
各县（市、区）政府认真测算“三块地”改革的资金需求，谋划好主要资金来源渠道，明确具体责任部门。
1．城镇经营性建设用地储备方面。储备资金纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排。积极争取土地储备专项债券资金。土地储备与棚户区改造和新型城镇化建设有机结合，充分利用好国开行、农发行有关支持政策。
2．高标准农田建设方面。整合新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资金、测土配方施肥资金、大型灌区续建配套及节水改造投资、新增千亿斤粮食生产能力规划投资等各类涉农资金，统筹用于高标准农田建设。发挥政府资金的撬动作用，创新建设和融资模式，积极引导社会资金投入高标准农田建设。
3．乡村建设用地腾退复垦方面。各县（市、区）要加大财政投入力度，鼓励支持乡、村两级开展乡村建设用地腾退复垦工作。积极吸引社会资金参与乡村建设用地腾退复垦工作，建立土地指标收益循环使用机制，促进良性循环。
4．加大与省国土资源投融资平台的合作。全面加强与省国土资源开发投资管理中心的合作，充分发挥河南平顶山国土开发投资有限公司融资平台的优势，为“三块地”改革提供资金支撑。
2018年9月5日
