| 索引号： | P0001-1104-2015-0431 | 发布机构： | 市政府办公室 |
| 成文日期： | 2015-11-18 | 发布日期： | 2015-11-18 |
| 发文字号： | 商政〔2015〕68号 | 废止日期： | |
| 关键词： | 主题分类： | 商政 |
商丘市人民政府
关于加快发展养老服务业的意见
商政〔 2015 〕 68 号
各县（区）人民政府，市城乡一体化示范区管委会，市人民政府各部门：
为贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔 2013 〕 35 号）、《河南省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（豫政〔 2014 〕 24 号）和《河南省人民政府办公厅
关于印发养老健康产业发展示范园区（基地）规划建设推进计划的通知》（豫政办〔 2015 〕 123 号），建立健全我市社会养老服务发展机制，提升养老服务整体水平，进一步推进养老服务业发展，结合我市实际，现提出如下意见。
一、指导思想、发展目标和主要任务
（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以不断满足老年人日益增长的养老服务需求为目标，坚持“政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划”的总体思路，深化体制改革、坚持保障基本、注重统筹发展、完善市场机制，充分发挥政府主导作用和社会力量的主体作用，逐步建立完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，积极推动投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化、监督管理规范化、运行机制长效化，积极鼓励民间资本和社会力量参与，科学规划建设养老产业示范园区，培育发展一批产业链长、覆盖领域广、经济效益显著的养老产业集群，繁荣养老服务和产品市场，完善养老服务体系，带动和辐射基本养老，提升养老服务标准和水平，使养老服务业在扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级中发挥重要作用。
（二）发展目标。城乡社区居家养老服务体系更加健全，老年人的生活照料、家政服务、医疗康复、文化娱乐、精神慰藉、应急救助等服务有效开展，宜居养老环境明显改善，老龄产业规模显著扩大，养老服务业政策体系建立健全，行业标准科学规范，监管机制更加完善。到 2020 年，生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人；符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区， 90 ％以上的乡镇和 60 ％以上的农村社区建立包括居家养老服务在内的社区综合服务设施和站点；全市养老机构实现平均每千名老年人不少于 35 张床位；市、县（区）分别建成 1 所政府示范性养老服务机构；养老服务信息网络建设实现市、县（区）、乡（镇、街道）、村（社区）四级互联互通，“ 12349 ”呼叫服务实现城乡全覆盖。各县（区）都要建成 1 个养老产业示范园区，达到全市新增养老床位 0 ． 5 ～ 1 万张，推动投资主体多元化，实现居家养老、社区养老与机构养老有机衔接，推进医养结合，满足不同层次的养老服务需求，保障和改善民生。
（三）主要任务。
1 ．健全养老服务政策体系。完善政府供养制度，保障城市“三无”（无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人或者其赡养人和抚养人确无赡养和抚养能力）、农村“五保”（保吃、保穿、保住、保医、保葬）老年人基本生活不低于平均生活水平。建立政府购买养老服务制度，对经评估符合条件的城市“三无”、生活不能自理或半自理无子女照顾的低保老人、独生子女和计生双女父母困难老年人、省级以上老年劳动模范、重点优抚对象中生活困难老年人以及生活困难的其他老年人，由政府给予购买居家养老服务或机构养老服务。建立困难失能老年人护理补贴（保险）制度，增强失能、半失能老人对护理照料的支付能力。扩大高龄老年人补贴范围，完善 80 岁以上低收入老年人的高龄津贴制度。
2 ．加快推进居家养老服务。建立健全市、县（区）、乡（镇、街道）、村（社区）四级居家养老服务网络。城市社区要以社区老年人日间照料中心为依托，以居家养老信息服务为平台，采取政府购买服务、培育服务机构、招募企事业单位或个人服务商等方式，不断扩大居家养老服务组织规模，引导和鼓励社会中介组织、家政服务企业等社会力量参与居家养老服务，推动信息平台与居家养老服务实体的有效结合，为老年人居家养老提供及时、便捷的服务，满足不同层次的养老需求。
3 ．加快发展社区养老服务。要依托社区综合服务设施，充分整合资源，按照有关标准加强老年人日间照料中心、托老所等社区养老服务设施建设，创建一批服务设施完善、信息网络健全、管理服务规范的养老服务示范社区。进一步完善社区养老服务功能，提高服务水平，为有需求的老年人上门提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。全市各级各部门、各乡（镇、街道）和村（社区）的具有为老年人服务功能的生活和文化体育设施要向老年人开放，满足老年人需求。
4 ．加快发展养老服务机构。发展多种形式的养老服务机构，重点发展供养型、养护型、医护型养老服务机构，为半失能、失能老年人提供专业化照料服务，并辐射周边社区。采取民办公助、公建民营等方式，加大对社会力量兴办养老机构、居家和社区养老服务的扶持力度，鼓励民间资本投资开展社会养老服务。鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构，鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。市本级要建 1 所为失能老人提供长期护理服务的专业性护养机构或可提供临终关怀服务的爱心护理院。市本级和各县（区）要至少建成 1 所 200 张床位以上的公办示范性养老机构。
5 ．壮大养老服务产业。要按照国家产业发展政策要求，积极引导和鼓励社会民间资本、工商资本、外来资本等以独资、合资、合作等多种形式参与投资老年产业开发，创新养老模式，开展老年生活服务、医疗康复、托管托养、教育娱乐、食品用品、休闲旅游、信息咨询等服务，不断满足不同老年人的物质和精神消费需求。鼓励和支持金融保险行业为养老服务业提供相关服务。培育引进养老服务企业集团。要依据养老产业示范园区规划，积极开展专题招商，引进大型养老服务企业集团，提升我市养老产业建设水平。大力支持本地社会资本参与养老产业示范园区建设，积极培育，发展壮大。加强养老产业示范园区管理，鼓励养老服务企业探索创新，建立现代企业管理体系，提高专业化、产业化程度，增强养老服务保障和调控市场能力，努力打造一批龙头企业和知名养老服务品牌。注重发挥养老产业示范园区的引领带动作用，拉长产业链条，丰富养老产品和服务市场，提升服务管理水平，推动全市养老健康产业发展。
6 ．推动养老服务信息化建设。要加强市、县（区）、乡（镇、街道）、村（社区）居家养老、社区服务养老及机构养老服务信息管理系统建设，尽快建成市、县、乡、村四级“ 12349 ”养老服务呼叫网络服务中心，开通养老服务热线等便捷有效的求助和服务信息交流渠道，及时向社会提供养老服务需求和资源供应信息。指导、支持社区建立老年人信息档案，各县（区）要建立 1 所居家养老网络服务中心。
7 ．切实加强农村养老服务，健全服务网络。将所有农村“三无”老人全部纳入“五保”供养范围，适时提高五保供养标准。在满足农村五保对象集中供养需求的前提下，支持乡镇五保供养机构改善设施条件并向社会开放，提高运营效益，增强护理功能，使之成为区域性养老服务中心。依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院等，建设日间照料中心、托老所、老年活动站、农村幸福院等互助性养老服务设施。农村党建活动室、卫生室、农家书屋、学校等要支持农村养老服务工作，组织与老年人相关的活动。充分发挥村民自治功能和老年协会作用，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助、志愿服务，解决周围老年人实际生活困难。拓宽资金渠道，依照《中华人民共和国老年人权益保障法》，有条件的农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老的要求。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。
8 ．因地制宜建设特色养老产业示范园区。各县（区）要依托资源优势，统筹要素、理清思路，规划建设以旅游、休闲、养生、保健、医疗、康复、医养结合养老服务等方式为主的等各具特色的养老产业示范园区。通过建设不同特点和各具特色的养老产业示范园区，满足老年人多元化养老服务需求。
9 ．推动投资主体多元化。鼓励房地产、金融保险、医疗养生、文化旅游等领域的企业投资养老产业，参与发展老年生活服务、医疗康复、饮食服装、营养保健、休闲旅游等为老年人服务产业，开发老年保健、老年照护、老年康复辅具、老年住宅、老年宜居社区等产品和服务，投资建设各类专业化养老服务机构或组织。鼓励探索运用政府和社会资本合作（ PPP ）模式建设一批养老产业示范园区项目，争取将符合条件的企业纳入养老产业基金和河南省 PPP 基金支持范围，按照“谁投资、谁受益”的原则，支持社会资本采取 PPP 等模式，投资建设养老产业示范园区。
二、落实养老服务业扶持政策
（一）降低门槛，简化手续。支持社会力量兴办养老服务机构，社会力量投资建设的养老服务机构项目实行备案制，民政部门不再办理前置审批。为老年人提供集中居住和照料服务的养老服务机构实行许可制。开展其他养老服务或产品研发、生产的机构，属营利性的企业单位直接到工商部门登记，属非营利性的民办非企业单位到民政部门登记。
（二）加大政策支持力度。
1 ．制订落实好养老服务业发展规划。一是各县（区）要科学研究制订养老服务业发展规划，并纳入社会发展、城乡建设和土地利用总体规划，统筹安排，科学布局。二是各县（区）要在经济社会发展总体规划和“十三五”规划中，确立养老产业示范园区的发展定位，按照经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划和重大基础设施规划“五规合一”要求，结合当地养老服务需求，尽快制定养老产业示范园区规划。规划既要满足老年人的养老服务需求，又要考虑养老产业示范园区的可持续发展。
2 ．落实养老服务用地政策。一是各县（区）年度用地计划要合理安排养老服务用地需求，并向社会公布。加强社区服务设施建设，要按照人均用地不少于 0 ． 1 平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。对新办的非营利性养老服务机构建设用地，符合国家划拨用地条件的，经有批准权的政府批准后，可采取划拨方式优先供地，也可以依法使用农民集体所有的土地。对新办的营利性养老服务机构建设用地，明确用地性质，按照国家依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应。乡（镇）、村公益性养老服务机构的建设用地，经依法批准，可使用集体所有土地。对研发养老服务产品的生产性项目用地，采用与工业项目用地同样的供地方式。城乡规划确定的养老服务设施用地，非经法定程序不得改变用途；严禁将土地使用权和房产权以任何方式变相出售，对违反规定擅自改变土地用途的，民政部门将撤销养老机构登记，国土资源部门将依法责令其交回土地。养老服务设施因城市建设需要依法拆迁时，要优先安排同等面积的回迁或异地建设用地。二是规范编制养老服务设施供地计划，养老服务设施用地供应应当纳入国有建设用地供应计划。新建城区和居住小区配建养老服务设施用地的，建设规模应一并纳入住房建设用地供应计划；新建养老机构服务设施用地的，应根据城乡规划布局要求，统筹考虑，分期分阶段纳入国有建设用地供应计划。对闲置土地依法处置后由政府收回的，规划用途符合要求的，可优先用于养老服务设施用地，一并纳入国有建设用地供应计划。三是凡新建城区和新建居住（小）区，必须按照《城市公共设施规划规范》、《城镇老年人设施规划规范》和《城市居住区规划设计规范》等标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设。在养老服务设施建设过程中，住房城乡建设主管部门应加强养老服务设施设计、施工、验收、备案等环节的管理，保证工程质量安全，新建居住（小）区的养老服务设施应与住宅同步验收、同步交付使用。已建成居住（小）区要通过资源整合、购置、租赁、腾退、置换等方式，配置相应面积并符合建设使用标准的居家和社区养老服务配套设施。同时，要规划大型养老社区，兴建养老综合体。四是优先保障养老产业示范园区建设用地供应。新建养老服务机构项目用地涉及新增建设用地，符合土地利用总体规划和城乡规划的，当地政府在土地利用年度计划指标中优先安排；符合城乡建设用地增减挂钩条件的，可优先安排周转指标。新建养老产业示范园区土地征收参照省重点项目用地报批。对利用工业厂房、仓储用房、医院、学校等存量资产改建养老产业示范园区的，所用土地性质按规定程序调整。对临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务的，可按照固定建筑办理建设、环评、消防等手续，对连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质可暂不作变更。
3 ．落实养老服务补贴支持政策。按照《商丘市人民政府关于全面推进养老服务体系建设的意见》（商政办〔 2011 〕 99 号）精神落实社会办养老机构的建设补贴和运营补贴。建立养老服务评估制度和经济困难的高龄、失能老人补贴、政府购买服务制度，市、县级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要确保 50 ％以上的比例用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例，其中，支持民办养老服务发展的资金不得低于 30 ％。政府举办的养老服务机构的基本建设、机构运转、人员经费和机构内集中供养对象的基本生活保障经费，纳入同级财政公共预算安排并建立动态保障机制。农村“五保”供养服务机构管理经费、人员工资和其他相关费用列入县级财政预算并按时拨付。对接收供养城镇“三无”、农村“五保”老人和计划生育特殊困难家庭老人的社会办养老服务机构，通过政府购买服务的方式，对供养对象的基本生活保障经费按政策标准给予足额安排。
鼓励民间资本参与居家和社区、机构养老服务，支持采取股份制、股份合作制、 PPP （政府和社会资本合作）等模式建设或发展养老机构。鼓励将政府投资举办的养老机构特别是新建机构，在明晰产权的基础上，通过公开招投标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量来运营，实现运行机制市场化。有条件的地方，可稳妥开展把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业或社会组织的试点工作，完善法人治理结构。鼓励通过政府购买服务的方式，支持民办养老机构接收城乡特困人员或政府承担照料责任的其他老年人。
4 ．落实养老服务机构税费优惠政策。对养老服务机构提供的税收优惠按照《河南省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（豫政办〔 2014 〕 24 号）执行，对非营利性养老服务机构免征水利建设专项费。各地对非营利性养老服务机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老服务机构建设要减半征收有关行政事业性收费。对养老服务机构提供养老服务要适当减免行政事业性收费，其用水、用电、用气、用暖按居民生活类价格执行。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。境内外资本举办养老服务机构享有同等的税收等优惠政策。
5 ．落实养老服务人才培训和就业政策。引导支持高等院校和职业学校增设养老服务相关专业和课程，扩大人才培养规模。制定优惠政策，鼓励、吸引大中专毕业生从事养老服务工作。将加强养老服务队伍建设与促进社会就业相结合，把养老服务从业人员技能培训纳入城乡就业培训体系，符合条件的人员可按照规定申请享受职业培训补贴。持证上岗的就业困难人员符合条件的，可按照规定享受有关就业扶持政策。各县（区）每年从政府公益性岗位总数里拿出不低于 30 ％的比例的岗位用于养老服务机构、社区照料中心、农村幸福院等养老服务岗位。养老服务机构要积极改善养老护理人员工作条件，依法缴纳社会保险费，提高养老护理人员的工资待遇。鼓励有条件的地方探索建立养老护理员特殊岗位补助制度。对在养老服务机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。
6 ．落实养老服务机构医疗政策。积极推进医养结合，促进医疗卫生资源进入养老服务机构、社区和居民家庭，转变服务模式，主动为失能、半失能和独居老人提供上门服务，开设家庭病床。支持有条件的养老服务机构开办医疗机构，开展护理、康复等服务。规模较小的养老服务机构可与周边医院、基层医疗卫生机构合作开展医疗服务，实现医疗资源共享。养老服务机构所办医疗机构已取得执业许可证，并符合申请城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点医疗机构条件的，经审批可纳入定点范围。进一步优化医疗保险报销程序和结算方式，切实解决老年人异地就医结算问题。探索建立长期护理保障制度。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。鼓励医疗卫生资源进入养老产业示范园区。对符合相关条件、为示范园区老年人提供服务的非公立医疗机构，可与公办医疗机构享有同等待遇，并按程序及时将其纳入医保定点服务范围，执行与同级公立医院相同的支付政策。
7 ．落实养老服务融资政策。坚持政府引导和市场运作相结合，通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保等办法，使更多信贷资金和社会资金投向养老服务业。积极争取保险资金投资养老服务领域，支持保险公司探索开展住房反向抵押养老保险试点。鼓励养老服务机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。积极争取国债投资、国债转贷、国贷贴息等资金，支持养老服务设施建设。要将国家有关促进服务业发展的金融政策落实到养老服务业，增加养老服务机构及其建设项目信贷投入。金融机构要在符合市场原则的前提下，放宽贷款条件，对养老服务机构及其建设项目积极提供融资便利及优惠利率。财政给予非营利性养老机构的运营补贴，可用于资助养老机构投保养老服务责任保险。鼓励和引导慈善资金投向社会养老服务设施建设，用于开展养老救助项目。鼓励通过财政贴息、补助投资、风险补偿等方式，支持金融机构加快金融产品和服务方式创新，推进实施健康与养老服务工程。研究以养老服务产业为基础资产的证券化产品，稳步推进金融机构直接或间接投资养老服务业。拓宽信贷抵押担保物范围，允许民办养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷款，不动产登记机构要给予办理抵押登记手续。
充分发挥财政资金引导作用，通过财政贴息等方式支持养老服务企业提高融资能力，鼓励各县（区）研究制定以补助投资、风险补偿等方式支持养老产业示范园区建设的具体办法，支持符合条件的养老服务企业通过设立产业投资基金、发行企业债券和中小企业私募债券等多渠道筹措资金。
三、健全养老服务业发展的体制机制
（一）加强组织领导。全市各级政府要高度重视，切实加强组织领导，把养老工作摆上突出位置，列入政府重要议事日程，纳入政府目标管理和绩效考核内容，纳入为民办实事项目，及时研究解决养老服务业发展工作中存在的问题，加大引导和扶持力度，因地制宜，研究制定具体的支持政策，为养老服务业发展创造有利条件。要建立政府牵头，财政、发展改革、民政、人力资源社会保障、住房城乡建设、公安消防、教育体育、商务、金融、质监、卫生计生、国土资源、工商、税务、食品药品监管等部门组成的养老服务业发展协调机制，制定落实养老服务业发展规划和政策措施，加强沟通，密切协作，不断改革创新，努力形成加快养老服务业发展的整体合力，建立养老服务业发展长效机制。在养老产业示范园区建设方面，发展改革、住房城乡建设、国土资源等部门要将养老产业示范园区建设纳入经济社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划，推动养老产业示范园区规划建设。民政部门要加强对养老产业示范园区的业务指导，根据项目建设的不同阶段，在规划设计、建设标准、运营管理等方面提出指导性意见，确保养老产业示范园区建设符合国家有关要求。
（二）加强行业监管。建立健全养老服务准入、退出、监管机制，有关部门要依照职责分工，加强养老服务业监管，加大饮食卫生、消防安全、疾病防治、康复护理、服务价格等监管力度，及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。要加大对养老产业示范园区的监管力度，安全监管部门要督促指导相关行业主管部门加强养老产业示范园区安全监管，依法对养老产业示范园区的生产安全事故进行调查处理。民政部门要切实履行行业监管职责，强化综合协调和监督管理职能，督促和指导养老产业示范园区强化内部管理，规范服务内容，既保护社会资本参与养老事业的积极性，又维护入住老年人的合法权益。公安消防、卫生计生、食品药品监管、住房城乡建设部门要定期开展业务指导和卫生防疫、建筑安全、消防安全等方面的检查，组织从业人员开展消防培训，督促养老机构落实卫生防疫、消防安全主体责任，确保养老产业示范园区安全运营。同时积极发挥养老服务行业协会作用，加强行业自律。探索建立养老服务纠纷调处机制，促进养老服务纠纷依法妥善解决，推动养老服务业健康有序发展。
（三）加强监督指导。各职能部门要切实履行行业主管责任，落实各项政策措施。各县（区）要坚持改革创新，大胆探索，积极推进，认真落实国家和省相关政策，并根据本地实际，研究出台推进养老产业示范园区建设的具体政策措施。对全市养老服务业政策落实情况和养老产业示范园区建设情况，市政府将适时组织有关部门开展督导检查，及时发现并解决问题，总结推广经验做法，推动养老服务业发展。
本意见自发布之日起施行，有效期 5 年。
2015 年 11 月 11 日
