各县(市、区)人民政府,市人民政府各部门:
为贯彻全国市县政府依法行政工作会议精神,按照国务院常务会议关于规范行政执法行为防止滥用行政处罚裁量权的要求,进一步优化我市经济社会发展环境,根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)和有关法律、法规、规章的规定,结合我市实际,制定本意见。
一、指导思想和基本原则
(一)本意见所称行政处罚自由裁量权,是指行政执法部门在依法享有的行政处罚权限范围内,针对具体案件,依法对违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种等级行政处罚的权力。
(二)规范行政处罚自由裁量权,以科学发展观为指导,以法律、法规和规章为依据,细化行政处罚自由裁量标准和适用规则,加强行政处罚监督,促进行政处罚自由裁量权合法、公平、公正、合理行使,为我市经济社会又好又快发展创造良好的法治环境。
(三)规范行政处罚自由裁量权,应当坚持合法、公正公开、过错与罚款相一致、教育与处罚相结合、监督制约的原则。
二、行政处罚自由裁量标准细化要求
(一)市政府所属行政执法部门、法律法规授权管理公共事务的组织,中央、省驻许行政执法机构(以下简称市直行政执法部门),要根据法律、法规、规章和本意见,认真调查论证本系统本部门执行的所有行政处罚的具体标准,制定出具体的细化标准并经市政府法制办审核,县级政府对应部门、机构遵照执行。国家、省对规范行政处罚自由裁量权作出新规定的,按新规定执行。
(二)法律对限制人身自由规定时间选择的,应当根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度制定至少5个等级。
(三)法律、法规、规章罚则条文规定可以单处、并处的,应当根据事实、性质、情节、社会危害程度,列出单处或者并处的对应条件。法律、法规、规章罚则的条文规定了警告、罚款、吊销许可证或者执照、责令停产停业等处罚种类的,应当根据条文的含义,只对罚款数额列出裁量标准,对没收违法所得、没收非法财物、吊销许可证或者执照、责令停产停业的,要依照执行,不划分等级和标准。
(四)法律、法规、规章规定有罚款幅度、罚款倍数、罚款比例的,或者对责令暂扣许可证和执照等规定有时间幅度的,应当根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度,将违法行为划分为轻微、一般、严重、特别严重4个等级,描述各等级违法行为的基本特征和证据要求,列出相应的罚款数额或者责令暂扣许可证和执照时间,对应的处罚可确定为从轻处罚、一般处罚、较重处罚、从重处罚4个处罚标准。特殊情况下,可将违法行为划分为轻微、一般、严重3个等级或者特别轻微、轻微、一般、严重和特别严重5个等级。
(五)法律、法规、规章只规定给予行政处罚或者经济处罚,没有规定具体的行为、标准或者幅度的,在法律、法规、规章明确规定之前,不得做出任何行政处罚,但可以规定责令自行改正。
(六)对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。
(七)制定行政处罚自由裁量标准,不得违反上位法的规定,不得在法律、法规、规章之外增设行政处罚项目和标准。
(八)法律、法规、规章颁布、修改或者废止,涉及行政处罚自由裁量的,市直行政执法部门应当在10个工作日内提出补充、修改、废止行政处罚自由裁量标准,并经市政府法制办审核。
三、行政处罚自由裁量标准的适用规则
(一)市直行政执法部门应当根据本意见制定本系统行政处罚自由裁量标准的适用规则,并经市政府法制办审核后公布。
(二)适用行政处罚自由裁量标准,必须严格执行本意见和市直行政执法部门制定的有关标准和要求;符合法律、法规、规章的目的;排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当,可以采取两种以上方式实现行政管理目的的,应当采取对当事人权益损害较小的方式。
(三)当事人的违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的,违法行为轻微、依法可以不予行政处罚的,不满十四周岁有违法行为的,精神病人在不能辨认或者不能控制自已行为时有违法行为的,违法行为在两年内未被发现的(法律另有规定的除外),不予行政处罚。
(四)对初次违法且违法程度与危害后果轻微并能及时纠正,采取警告、指导等措施可以制止的违法行为,原则上给予警告处罚,不予罚款。
(五)当事人主动对消除或者减轻违法行为危害后果的,主动中止违法行为的,配合行政机关查处违法行为有立功表现的,已满十四周岁不满十八周岁有违法行为的,按照减轻的处罚标准进行处罚。
(六)涉案财物或者违法所得较少的,受他人胁迫、诱骗、教唆实施违法行为的,法律、法规、规章规定应当从轻处罚的,按照从轻的处罚标准进行处罚。
(七)当事人的违法行为依法可以处罚且属于一般违法行为等级的,按照一般处罚标准进行处罚。
(八)违法情节恶劣、造成严重后果的,不听劝阻、继续实施违法行为的,在共同实施违法行为中起主要作用的,多次实施违法行为、屡教不改的,妨碍执法人员查处其违法行为的,隐匿、销毁、伪造违法证据的,按照较重或从重处罚标准进行处罚。
(九)对危及公共安全、人身健康和生命财产安全、生态环境保护并造成严重后果的,扰乱社会管理秩序、市场经济秩序造成危害后果或者社会不良影响的,胁迫、诱骗他人或者教唆未成年人的,侵害残疾人、老年人、妇女、儿童合法权益的,打击报复举报人、证人的,在发生自然灾害情况下实施的违法行为,按照从重处罚标准进行处罚。
(十)法律、法规、规章没有明确规定的,不得加重处罚。违法行为涉嫌犯罪的,必须移送法定机关处理。
四、行政处罚自由裁量标准实施的内部程序
市直行政执法部门对本系统实施行政处罚,必须建立、完善和实行下列制度并经市政府法制办审核后公布。
(一)行政处罚过程管理制度。对行政处罚必须从立案、调查、审查、告知、决定、执行、结案等方面作出具体规定,形成制度,并进行监督检查。
(二)行政处罚案件主办人制度。对一般程序和简易程序实施的行政处罚,除遵守两名以上执法人员调查取证的制度外,应当确定一名执法人员担任主办人员,由其对案件质量承担主要责任,以提高依法办案的责任心,但行政机关和相关人员并不免除相应的法律责任。
(三)行政处罚预先法律审核制度。行政执法人员提出的处罚建议涉及行政处罚自由裁量适用标准的,必须作出特别说明并提出相关证据。行政执法部门按照一般程序办理的行政处罚案件,在作出决定之前,必须进行法制审核。
(四)时效制度。适用一般程序的简单行政处罚案件应当自立案之日起15日内作出决定;其他行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定,法律、法规或者规章另有规定的从其规定;依法需要听证、检验、检测、检疫、鉴定的,所需时间不计算在15日、30日内。通过一般程序实施的行政处罚,应当自立案之日起3个月内结案,法律、法规、规章另有规定的从其规定。
(五)告知并说明理由制度。行政执法部门在《行政处罚事先告知书》中应当明确告知当事人给予某一处罚种类、罚款等级或者处罚时间的事实、理由和依据;对当事人或利害关系人在陈述、申辩中提出的合理合法事实、理由和依据,应当充分考虑和采纳。在《行政处罚决定书》中,除应当具备《行政处罚法》规定的要素外,还应当说明给予处罚种类、处罚等级、限制人身自由时间等的事实、理由和依据,否则行政处罚不能成立;当场作出处罚决定的,应当向当事人当面口头说明,并据实记录在案,由当事人签字或者盖章。要减少填发式文书,扩大制作式行政执法文书的使用范围。《案件调查终结报告》、《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》等,必须每案草拟、打印,不得采取填发方式。
(六)听证制度。依照法律、法规、规章规定应当进行听证的,行政执法部门应当依法组织听证。
(七)先例引导制度。行政执法部门可以采取以案释法、建立计算机辅助行政处罚裁量等形式,解决行政处罚裁量中的“畸轻畸重”现象。行政执法部门对违法行为作出的行政处罚决定,应当作为该行政机关今后对同类违法行为进行处罚的先例。
(八)后评估制度。行政处罚自由裁量标准、规则实施后,市直行政执法部门应当对其实施情况和存在问题进行事后衡量、跟踪评估,并采取相应的修改、废止措施。
五、行政处罚自由裁量权的监督规则
(一)行政处罚实施机关应当建立行政执法投诉制度,及时处理行政执法投诉案件,行政处罚实施机关发现行政处罚自由裁量权行使不当的,应当及时、主动纠正。上级行政处罚实施机关应当对下级机关行政处罚自由裁量权行使情况进行检查,对行政处罚自由裁量权行使不当的,应当责令及时纠正。行政处罚实施机关违反本意见实施行政处罚,当事人申请行政复议的,复议机关可以依法撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。
(二)政府法制机构应当通过行政执法投诉、行政执法检查、行政执法案卷评查、重大行政执法行为登记等形式,对行政处罚自由裁量权行使情况进行监督检查,将各行政机关执行本意见情况作为行政执法责任制考评的重要内容。
(三)违反本意见规定,有下列情形之一的,依照相关规定追究有关人员的责任:不合理行使自由裁量权,造成行政处罚案件被人民法院生效判决撤销、变更的;不合理行使自由裁量权,造成行政处罚案件被复议机关撤销、变更或者确认违法的;在行政执法检查中被确认为自由裁量权行使不当的;其他不合理行使自由裁量权,在社会上造成不良影响的。
六、加强组织领导,务求工作实效
各县(市、区)政府和行政执法部门要高度重视,把规范行政处罚自由裁量权工作作为贯彻科学发展观的重要措施,认真贯彻执行。市直行政执法部门要建立健全领导组织,充分发挥法制机构的作用,提供人力、物力、财力保障,保证此项工作圆满完成。
各县(市、区)政府要按照《行政处罚法》和国务院、省、市政府的有关规定和本意见,建立健全和实行行政处罚案卷评查制度、目标管理制度、行政执法投诉制度、重大行政处罚备案制度、行政处罚检查制度、行政执法责任追究制度。政府法制机构要在本级政府领导下,抓好各项行政处罚监督制度的贯彻落实。
二○○八年四月一日
