政策链接：《许昌市城市市容和环境卫生管理条例》
2016年8月30日，许昌市六届人大常委会第三十七次会议审议通过了《许昌市城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》），9月30日，河南省十二届人大常委会第二十四次会议审查批准了《条例》，自2017年1月1日起《条例》将正式施行。为使我市相关行政主管部门及其管理、执法人员准确理解运用《条例》，使广大市民群众知晓《条例》的内涵要求以便切实遵循，现就《条例》制定的必要性、背景、目的、依据及其主要内容作以解读。
一、制定《条例》的必要性
随着我市经济社会的不断发展，城镇化进程的加快推进，城市规模不断扩大，城市管理日趋现代化、复杂化、精细化，城市市容和环境卫生管理工作面临越来越多的问题和挑战，最突出的表现为执法依据的不足。目前，我市市容环境卫生行政主管部门的执法依据主要是1992年国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称国条例）和2003年省政府修订颁布的《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》（以下简称省实施办法），还有少量涉及市容和环境卫生管理具体事项的规范性文件。法规规章颁布时间较早，规范性文件效力不足，执法的法制保障明显乏力，迫切需要出台针对许昌市情、内容较为全面、效力较高的规范性规定。
近年来，在许昌市委的领导下，全市上下倾力开展城市创建工作，目前已荣获“全国文明城市”“国家卫生城市”“中国优秀旅游城市”“国家园林城市”“国家森林城市”等称号。为了适应新形势下的城市管理工作，进一步提升许昌市城市市容和环境卫生管理水平，巩固系列城市创建成果，建设更加宜居、宜业、宜商、宜游的美丽许昌，制定一部切合许昌实际的城市市容和环境卫生管理的地方性法规十分必要。
二、《条例》的制定背景
（一）《条例》的制定过程
2015年,在我市争取立法赋权过程中，市人大常委会在市委的领导下，就开始着手紧紧围绕全市工作大局和民生问题，扎实开展立法建议项目的征集、遴选和论证工作。2015年11月26日，河南省十二届人大常委会第十七次会议通过了《关于确定新乡、濮阳、许昌、三门峡、商丘、周口、信阳市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，正式赋予我市地方立法权。市人大常委会在综合考量设区的市立法权限以及立法建议项目的必要性、迫切性、可行性等因素后，初步确定将《许昌市城市市容和环境卫生管理条例》列入我市2016年立法计划，获得市委和省人大常委会批准。
2016年2月，在接到省人大常委会对我市2016年立法计划的正式批文后，《条例》制定工作正式启动，成立了《条例》起草工作领导小组，领导小组办公室设在市城市管理局，由市城市管理局具体负责《条例》的起草工作，组建了由业务副局长、法规科科长和局业务骨干、法律骨干组成的《条例》起草班子。起草过程中，为保证立法质量，《条例》起草领导小组和起草班子坚持开门立法，高度重视广泛征求意见工作，先后多轮征求各县（市、区）、市直有关部门、管理服务对象以及局系统有关单位的意见建议，同时就立法中遇到的重大问题、疑难问题及时向市人大法制委、市人大常委会法工委、城建工委和市政府法制办报告并研究修改，前后对《条例》草稿进行了10多次修改。经过3个多月的努力，《条例》（草案）送审稿完成并呈报市政府。6月14日，《条例》（草案）经市政府第九十四次常务会议讨论通过，提请市人大常委会审议。市人大常委会城建工委对《条例》（草案）进行了初步审查，提出了审查意见。6月28日，市六届人大常委会第三十六次会议对《条例》（草案）进行了一审，常委会组成人员提出意见建议116条。会后，市人大法制委、市人大常委会法工委根据常委会组成人员的意见建议对《条例》（草案）进行了全面认真的研究和修改，采纳意见建议69条。7月7日，将修改后的《条例》（草案）呈报省人大常委会法工委进行审查把关。7月27日，市人大常委会党组向市委常委会专题汇报了《条例》（草案）的制定和修改情况，认真听取了市委领导的意见。还通过发函，到基层立法调研，召开各个层面的座谈会，在《许昌日报》《许昌晨报》发布公告，在许昌市人大常委会网站全文刊登等形式广泛征求部分驻许全国人大代表、驻许省人大代表、市人大代表、市政府相关部门、政协委员、县(市、区）人大政府、乡镇和街道办事处、社区代表以及管理相对人和市民群众的意见，同时邀请城建部门、法律专家、语言文字专家对《条例》（草案）制度设计的合理性、合法性、语言文字表述等进行全面论证。8月9日，省人大常委会法工委领导及相关处室负责同志莅许，反馈《条例》（草案）审查意见，具体指导。8月18日，市人大法制委员会全体会议对《条例》（草案）进行统一审议并作了进一步修改。8月29日，市六届人大常委会第六十六次主任会议又进行了审议把关。8月30日，市六届人大常委会第三十七次会议二审通过了《条例》。9月30日，省十二届人大常委会第二十四次会议审查批准了《条例》。10月25日，市人大常委会在《许昌市人大常委会公报》《许昌日报》以及许昌市人大常委会网站上发布公告并公布了《条例》全文，在《许昌晨报》上公布了《条例》的主要内容。
（二）《条例》的立法着力点
在制定《条例》的过程中，始终坚持依法立法、民主立法、科学立法的立法基本原则，切实贯彻“不抵触、有特色、可操作”的地方立法要求，力求使《条例》内容务实、精炼、管用。具体说来，主要从以下四个方面着力：
一是坚持问题导向。《条例》对当前我市市容和环境卫生管理工作中突出存在的、群众关注度较高的露天烧烤占道经营及油烟噪声扰民、临时便民经营区域不按规定的时间和地点经营、户外广告及门店牌匾不规范设置、破坏城市夜景灯饰等问题进行了规范，体现了许昌特色。
二是明确管理责任。《条例》专设一章“市容和环境卫生责任区制度”，逐项列举了市内各个责任区管理责任的归属，同时将我市城市创建工作中行之有效的经验——“门前三包”责任制也写入了《条例》，管理责任明晰化以及专业人员管理和群众管理相结合，为我市城市市容和环境卫生管理工作提供了强有力的保障。
三是人性化设罚和精准设罚相结合。《条例》在依法设定罚则时，绝大部分罚则都是先责令改正，不改正再处罚，注重突显处罚的教育警示功能，体现了处罚的人性化，少数责令改正并同时作出处罚的罚则则基于有效遏止弹性违法行为或者是惩戒已经造成危害后果的违法行为的必要考量，体现了处罚的针对性，力求精准设罚，以切实增强罚则的有效性和可执行性。
四是贯彻不重复立法的原则。对国条例、省实施办法及住建部《城市生活垃圾管理办法》《城市建筑垃圾管理规定》中已有明确具体规定且符合我市实际的，原则上不作重复规定。这既是《立法法》《河南省地方立法条例》确立的原则，也是务求法规内容精炼的必然要求。
三、《条例》的制定目的和依据
《条例》第一条开宗明义概括地规定了立法目的和立法依据，即“为了加强城市市容和环境卫生管理，创建整洁、优美的城市环境，营造文明、和谐的城市氛围，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例”。具体如下：
《条例》的制定目的：一是为我市市容和环境卫生管理工作提供较为全面有力的执法依据。以前，我市城市市容和环境卫生管理工作的依据主要是国务院1992年出台的国条例和省政府2003年修改颁布的省实施办法，由于出台时间均较早，很多内容已难以适应当前城市管理工作的实际需要，导致我市城市管理工作缺乏有效管理手段和执法依据，所以迫切需要制定《条例》。二是为了更好地维护市民群众的切身利益。市容环境卫生行政主管部门依法开展各项市容环境卫生管理工作，根本目的就是贯彻宪法关于“保护和改善生活环境和生态环境”的要求，创造有益于市民群众身心健康的工作、生活和居住环境，维护广大市民群众的切身利益。三是巩固和扩大城市创建成果。近年来，市委市政府高度重视城市创建工作，在已获得系列荣誉称号的基础上，2016年更是提出了“五城同创”的更高目标。《条例》的颁布实施，通过将城市创建过程中积累的有益管理经验以立法的形式固定下来，从而建立起长效的管理运行机制，有利于更好地巩固和扩大城市创建成果。
《条例》的立法依据：主要是国条例，它确立了城市市容和环境卫生管理的基本原则、主要内容和框架体系。此外，依据的相关上位法还有《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等。同时，还注重与省实施办法和住建部的相关规章相衔接，并参考借鉴了温州、石家庄、合肥、济南、郑州、洛阳等城市有关市容和环境卫生管理的立法。
四、《条例》的主要内容
条例全文共六章五十五条，包括总则、市容和环境卫生责任区制度、城市市容管理、城市环境卫生管理、法律责任、附则。
（一）适用范围和主管部门
《条例》第二条对适用范围，即《条例》在我市适用的区域范围作了规定：“本条例适用于本市市区建成区和各县（市、区）实行城市化管理的区域。实行城市化管理区域的具体范围，由市、县（市、区）人民政府划定、公布。”这一条依据国条例第二条，即“在中华人民共和国城市内，一切单位和个人都必须遵守本条例”，并就我市行政区域内“城市”的具体范围（即《条例》的具体适用范围）作了结合我市实际的规定。其中，“市区建成区”是指城市中已成片开发建设，市政公用设施和公共设施基本具备，建筑物密集，单位和居民比较集中的区域，它也是市容和环境卫生管理的重点区域。此外，《条例》结合我市经济社会不断发展的实际，没有对《条例》适用范围作具体的罗列和僵化的规定，而是赋予其动态的概念，无论是“市区建成区”，还是“由市、县（市、区）人民政府划定、公布的实行城市化管理的区域”，都不是固定不变的，均可以随着我市经济社会的不断发展和城镇化进程的持续推进而作出适时的调整，这样的规定比较贴近当前城市发展的实际。《条例》第四条规定了主管部门，即“市、县（市、区）市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的市容和环境卫生管理工作。”这里的“市、县（市、区）市容环境卫生行政主管部门”主要是市、县（市、区）的城管部门。此外，目前我市正在开展城管执法体制改革,按照国务院《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》精神，城市市容和环境卫生管理工作将按照属地管理、权责一致的原则，下移执法重心，推动执法事项的属地化管理，街道办事处、乡镇人民政府也将参与到城市管理工作中来。为此，《条例》规定“街道办事处、乡镇人民政府按照职责分工负责本辖区城市市容和环境卫生管理工作”，进一步强化了市容环境卫生属地管理的原则。还有，城市市容和环境卫生管理是一个系统工程，涉及面广、参与部门多，亟需建立相关部门齐抓共管的工作格局，为此《条例》规定“公安、工商、规划、水务、环保、交通运输、住房城乡建设、卫生计生、文化广电新闻出版、食品药品监管等有关部门按照各自职责，共同做好市容和环境卫生管理工作”。
（二）市容和环境卫生责任区制度
国内各城市既往的市容环境卫生管理实践已充分证明，市容环境卫生管理不仅需要政府有关主管部门和相关专业单位的努力，更需要社会各方面的积极支持和共同参与。1992年国务院制定颁布国条例在第三条专门规定了城市市容和环境卫生工作应当遵循的基本原则，其中就有“专业人员管理和群众管理相结合”的原则，这说明市容和环境卫生的治理、提升和管护必须有社会各个层面的参与，才能使管理到位并见实效，也才会为市民群众提供一个舒心、宜居、文明、繁荣的工作、生活和居住环境。
《条例》第二章“市容和环境卫生责任区制度”，将管理责任归属明晰化，这是防止个别责任主体不负责任、推诿扯皮的必要手段和措施，同时也是促进市容环境卫生管理水平不断提升的重要保障。《条例》第九条以列举的方式，对城市道路、居住区、商品交易市场、经营场所、公共活动场所、单位、公共水域、在建待建拆迁工地、公共设施及环境卫生设施等责任区及其对应的责任人作了划分和确定，并作进一步补充规定：“特殊情况不能明确责任人的，由所在地的县（市、区）市容环境卫生行政主管部门确定；跨县（市、区）的由市市容环境卫生行政主管部门确定”。第十条对责任人应负的市容环境卫生的管护责任作了明确规定,以分类列举的方式对市容和环境卫生管理应达到的标准进行了较为清晰的界定。第十一条明确规定“实行‘门前三包’责任制”,这是我市创建全国文明城市、全国卫生城市以及日常市容和环境卫生管理工作中形成的一个比较成熟的经验和工作机制，它以包卫生、包绿化、包秩序为主要内容，明确了临街单位、门店、住户的协助管理责任，引导、督促其参与到城市管理工作中来，这也是本次立法的一个亮点。第十二条规定：“市容环境卫生行政主管部门组织实施市容和环境卫生责任区管理制度，落实市容和环境卫生工作，负责市容和环境卫生的监督、检查及考核”。通过这几条的规定，使责任区制度较为全面完整，形成了政府主导，全社会分工负责、共同参与的市容和环境卫生管理工作运行机制，充分体现了《条例》总则第三条中规定的统一领导、分级负责、属地管理、部门联动、公众参与与社会监督相结合的工作原则。
（三）市容管理
市容管理部分主要规定了对临时便民经营区域、露天烧烤、夜景灯饰、户外广告及门店牌匾、庆典和商品展销、城市建（构）筑物及设施外立面容貌等方面管理予以规范的内容，其中临时便民经营区域、露天烧烤、庆典和商品展销等方面管理规范属结合我市管理实际的比较突显的“地方性问题”，户外广告及门店牌匾、城市建（构）筑物及设施外立面容貌等方面管理规范是在国条例规定基础上的完善。
1.临时便民经营区域管理。长期以来，占道经营一直是城市管理工作的难点问题，由于占道经营在一定程度上满足了市民的生活需求，单纯取缔很难从根本上解决问题。经过我市多年的尝试和完善，临时便民经营区域作为超市、农贸市场的有效补充，成为了方便群众购物、规范流动摊点管理、落实市容管理长效机制的重要途径。为了立足于将这一好的经验制度化，促进临时便民经营区域的标准化设置和规范化管理，《条例》第十八条作了相关规定：一是明确了临时便民经营区域的设置主体——市容环境卫生行政主管部门根据需要可以划定临时便民经营区域；二是对临时便民经营区域的管理标准做了规定，要求“经营者按照规定的时间和地点有序经营，并保持经营场地整洁，不影响群众出行”。
2.露天烧烤管理。据统计，目前中心城区有餐饮夜市门店350余家，夜市烧烤门店、摊点近100家。这些夜市烧烤经营者违规占用城市道路或其他公共场所开展露天烧烤经营活动，不仅污染环境，而且极易造成交通拥堵。在满足群众就餐需求和保护城市环境、保障交通秩序之间，《条例》力求通过对经营区域、经营标准的设置来找到平衡点，规定：任何单位和个人不得在政府禁止的区域内进行露天烧烤，而在政府允许的区域内进行露天烧烤经营的，应当使用无烟烧烤炉具或者油烟净化设施，保持市容和环境卫生整洁。
3.夜景灯饰管理。靓丽的城市夜景照明不仅可以营造良好的光照环境,丰富群众的夜生活,而且是展示城市发展成果和体现城市个性的艺术。但夜景灯饰的无序、过量设置，不但无法形成景观，而且会造成光污染，影响群众生活。目前，我市已将夜景亮化工作列入城市发展规划，并编制了城市夜景灯饰专项规划。为进一步指导夜景灯饰的设置、管理，《条例》第二十二条规定，城市夜景灯饰的设置，应当符合城市容貌标准和环境保护要求，亮化效果应当体现区域功能、建（构）筑物造型特点和文化内涵，并与整体景观相协调。城市夜景灯饰设施的所有者或者管理者应当保持设施完好，按照规定的时间启闭。
4.户外广告、门店牌匾、标识标牌管理。《条例》第二十条规定，设置户外广告、门店牌匾、标示标牌等应当符合相关技术规范。这一规定是《条例》在国条例、省实施办法有关规定基础上的进一步完善，是与我市2010年制定的《许昌市户外广告门店牌匾标示标牌设置技术规范》的衔接，解决了当前对不符合技术规范的行为进行处理却无法可依的问题。
5.庆典、商品展销等活动的管理。据统计，我市中心城区平均每年举办庆典、商品展销活动超过400次。企业（商户）通过在周末、法定节假日、纪念日等举办庆典、商品展销活动，宣传商品、招徕客源。此类活动在国条例、省实施办法中均未进行规范。如果放任企业（商户）占用城市道路、公共场地无序开展庆典和商品展销活动，不但影响市容环境，而且破坏交通秩序。《条例》第十七条结合我市实际，并参考我省郑州、洛阳等相关的成熟立法经验，对我市的庆典、商品展销活动做出了规范：首先，举办开业庆典、商品展销等活动，需经批准后方可进行；其次，批准开展的庆典、展销活动，“应当保持周边市容和环境卫生整洁，并在活动结束后，及时拆除临时设施，清理废弃物”。
6.建（构）筑物外立面及设施管理。建（构）筑物外立面的整洁美观直接影响城市形象。为解决我市主要街道建（构）筑物及其设施外立面脏乱差问题，建立长效管理机制，《条例》第十四条第二款、第三十八条第一款对所有者或者使用者应当履行的义务和承担的责任进行了规定，要求其所有者或者使用者应当保持建（构）筑物及其设施的完好、整洁美观；对结构损坏、墙面剥离或者污染的，应及时进行整修、刷新，不履行义务的，将承担相应的法律责任。
（四）城市环境卫生管理
环境卫生管理部分主要规定了环境卫生设施管理、生活垃圾、建筑垃圾及其他废弃物管理等。结合当前许昌城市管理的重点和难点，《条例》对环境卫生设施建设管理，餐饮门店、摊点乱倒泔水，生活垃圾及建筑垃圾运输处置等作出了明确规定。
１.环境卫生设施建设管理。随着城市建设投资主体与建设主体的多元化，在新区建设和旧城改造中，公共厕所、垃圾中转站等环卫设施定点难、建设难的矛盾日益突出，环境卫生设施只拆不建、不配套、不同步建设和欠新帐的现象比较严重。针对这些问题，《条例》规定“新区开发、旧区改造时，应当按照环境卫生专项规划及设置标准配套建设环境卫生设施”，要求“配套建设的环境卫生设施应当与主体工程同时规划、设计、施工、验收和交付使用”，并规定“未按照要求配套建设环境卫生设施的，处以警告，责令限期建设，并处该设施造价一倍以上三倍以下罚款”。《条例》还细化了国条例中“拆除环境卫生设施需事先报批”程序，明确因城市建设需要必须拆除环境卫生设施的，应当由建设单位按照先建后拆的原则负责重建，进一步强化监管。
２.生活垃圾管理。从我市的现状看，社区生活垃圾收集基本是定点投放，只是投放时间不明确、不统一，导致生活垃圾在收集点存放时间较长，不仅气味难闻，而且容易滋生苍蝇、蚊子、蟑螂等病媒，传染疾病，卫生环境较差。针对这个问题，《条例》第二十九条明确规定“城市生活垃圾实行定时投放、定点收集、统一运输、集中处置、日产日清”。此外，垃圾分类试点已推行多年，但受限于市民缺乏分类习惯和常识、分类机制缺失等原因，效果不甚明显。垃圾规范分类，不能寄希望于一蹴而就，必须建立长效机制，既要政府重视，又要正向激励，引导居民养成垃圾分类的习惯。因此，《条例》第二十九条规定“逐步推行分类投放、分类运输和分类处置”。
３.建筑垃圾管理。建筑垃圾是建设、施工单位或者个人对各类建筑物、构筑物、管网等进行建设、铺设或者拆除、修缮过程中所产生的渣土、弃料等体量较大的废弃物。如果不能及时得到妥善处理，不仅占用大量土地、空间，而且严重污染环境。近年来，我市坚持创新，探索走出了一条建筑垃圾无害化处置和资源化利用的道路，不仅有效解决了建筑垃圾无处堆放、污染环境等难题，而且实现了建筑垃圾变废为宝、化害为利，对促进许昌循环经济的发展发挥了积极作用。《条例》第三十三条、三十四条、三十五条针对建筑垃圾处置过程中车辆运输、消纳场所和中转场所管理等问题多发的环节进行了明确规范，以进一步提高建筑垃圾管理水平，促进我市建筑垃圾无害化处理和资源化利用经验的法制化进程。
４.其他废弃物管理。餐厨垃圾腐蚀性强、分解速度快、易散发恶臭，干电池、日光灯管等危险废弃物含锰、汞等重金属且有放射性，医疗垃圾含有不同程度的细菌、病毒和有害物质，这三类垃圾的危害性远超普通生活垃圾，如处理不当，极易成为社会环境公害源，甚至可能成为疾病流行的源头。《条例》第二十九条第二款规定“建筑垃圾、工业垃圾、医疗卫生垃圾、危险废弃物等，应当单独收集、运输、处理，不得混入生活垃圾”。由于餐厨垃圾处置涉及内容较多，处置技术和标准发展较快，《条例》第三十一条没有对餐厨垃圾处理做具体的明确，仅规定“单位和餐饮经营者产生的餐厨垃圾、废弃食用油脂应当单独收集和处置。具体办法由市、县（市、区）人民政府制定。”
（五）法律责任
1.罚则的设置原则。绝大多数罚则的设置均采取“责令改正前置”的设置原则，即先责令违法相对人限期改正或者立即改正，逾期未改正的或者拒不改正的再处罚，而不是直接处罚，使执法更为人性化，也充分贯彻了《行政处罚法》教育与处罚相结合的处罚原则，这种缓冲式执法更有助于违法相对人从内心接受并主动配合执法，也起到一个的较好的警示教育效果。少数罚则的设置采取“责令改正并同时作出处罚”，主要是基于针对特定违法行为处罚效果的考量，比如有些“弹性违法行为”，如果针对其处罚采取“责令改正”前置，违法相对人就有可能被责令改正时停止违法行为，但换个时间、地点会再次违法，起不到应有的处罚效果，如《条例》第四十二条针对未依照条例规定进行露天烧烤的处罚“……责令立即改正，没收其烧烤工具和违法所得，对单位并处二千元以上二万元以下罚款，对个人并处五百元以上一千元以下罚款”。还有一些违法行为对市容和环境卫生已经造成了一定程度的危害后果或者不良影响，也采取“责令改正并同时作出处罚”，如《条例》第四十五条对“损坏或者擅自移动、拆除夜景灯饰”的处罚，以及《条例》第三十九条第二款对“封闭阳台、平台、外走廊等超出原建筑设计外沿”的处罚等。总之，设罚总的原则一方面是为了更好地规范执法行为，另一方面也是为了能够务实管用地解决现实管理难题和突出问题。
2.对公众利益影响较大的突出问题加大处罚力度和违法成本。一是针对露天烧烤占道经营、油烟噪音扰民、经营过程中产生的剩菜泔水等废弃物污染环境等问题，《条例》第四十二条规定“在禁止的区域露天烧烤、为露天烧烤提供场地，在其他区域经营者未使用无烟烧烤炉具或者油烟净化设施的，责令立即改正，没收其烧烤工具和违法所得，对单位并处二千元以上二万元以下罚款；对个人并处五百元以上一千元以下罚款”，通过对未依照《条例》规定进行露天烧烤的违法相对人加大处罚力度，以促使有关管理相对人按照规定时间、区域和要求规范露天烧烤行为；二是对关涉到公众利益的城市夜景灯饰、公共环境卫生设施的损坏、擅自移动拆除等违法行为，以及新区开发、旧区改造中未按照要求履行配套建设环境卫生设施的违法行为，也加大处罚力度、加重其违法成本，从而有助于遏制这类侵害公众利益的违法行为，也使市民群众能够最大化地分享到城市建设的成果。
3.对执法人员的执法行为予以必要的约束。《条例》不仅对市民群众的行为作了必要的规范，也对行政执法人员的执法行为进行了必要的约束，要求执法人员依法执法，强化对执法人员执法行为的责任要求和监督，并且注重保障执法过程中有关管理相对人的合法权益。如《条例》第五十三条列举了行政执法过程中的禁止行为，包括不依法执法、粗暴执法、故意毁坏及擅自处理或者侵占当事人物品、行政不作为等玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。此外，《条例》第五十二条还规定执法部门在调查搜集管理相对人违法行为的证据时，可以使用“先行登记保存”这种必要的调查手段，并对具体应当如何使用“先行登记保存”作了规范，特别是明确规定了对易腐烂变质、鲜活产品以及其他不宜保存的物品实施先行登记保存时，执法部门应当在二日内作出处理，这个“二日”是指自然日，并且规定在保管期间造成损失的，应当承担赔偿责任，体现了《条例》对规范执法部门执法和保障管理相对人合法权益的全面考量。既赋予执法部门必要的执法调查手段和权力，又规定其应尽的注意和保管义务，切实贯彻了权力义务一致性和合法、合理行政的行政法理要求。
4.对执法人员依法执行公务提供保障，包括对执法人员、协助执法人员和制止、举报、投诉、证明违法行为的人提供必要的人身方面保障。《条例》第五十四条规定“侮辱、围攻、殴打市容和环境卫生工作人员，妨碍、阻挠市容和环境卫生管理执法人员依法执行公务，威胁、侮辱、殴打、报复劝阻人、举报人、投诉人、证人的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定进行处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这里的“市容和环境卫生工作人员”既包括执法人员，也包括协助执法人员。“劝阻人、举报人、投诉人、证人”主要是制止、揭发、证明违法行为的人。在执法实践中，依法执行公务时常被干扰、阻挠，甚至出现暴力抗法的行为，参与市容和环境卫生管理工作的热心市民群众也会受到不应有的人身威胁和伤害，在这种情形下，无论是“市容和环境卫生工作人员”，还是“劝阻人、举报人、投诉人、证人”，他们首先都是公民，应当对其宪法所保护的人身权益应当提供必要的保障。同时，对于执法人员，他们还有另外一个体现国家象征属性的公务员身份，对于他们基于公务员身份实施的公务行为应当提供必要的保障，这既是国家权力的本质要求，也是保证法律法规顺利施行的必要措施。
最后，需要说明的，《条例》中还有一些内容需要相应的配套制度和措施跟进，目前政府有关部门正在积极组织推进。
2016年11月15日
