原文链接：《民政部 财政部关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》（民发〔2018〕23号）

章晓懿

为全面贯彻落实党的十九大精神，充分发挥社会救助“兜底线、救急难”的功能，近日，民政部、财政部联合印发了《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》（民发〔2018〕23号，以下简称《意见》），从救助对象的范围与类别、审核审批程序的优化、救助标准的制定、救助方式的完善，以及组织保障的强化等方面提出了一系列加强临时救助工作的指导性意见，对于增强临时救助制度兜底保障能力，强化社会救助托底保障作用，增强社会公平正义和维护社会稳定，具有重大意义。

第一，《意见》的出台，有利于健全临时救助制度，全面提升社会救助体系的完备性。2014年《社会救助暂行办法》颁布后，确定了我国“8 1”的社会救助体系，其中城乡低保、特困人员供养主要是保障困难群众基本生活的制度设计，医疗、教育、住房、就业等专项救助制度主要是针对困难群众的看病、上学、居住和就业等方面的权益保障，临时救助则是保障人民群众在遇到紧急困难时其基本生活需求得到满足。上述生活救助制度、专项救助制度和临时救助制度三大板块共同构成了困难群众的基本生活保障安全网。但是这张网络在发挥其兜底保障作用时仍然存在着一些缺陷：首先，在救助对象上，按照“应保尽保”的原则，一些外来务工人员等由于户籍原因，在他们遇到生活困难时，居住地的社会救助安全网无法将他们纳入救助范围，部分群体的生活风险依然没有得到有效化解；其次，一些低收入边缘家庭（如支出型贫困家庭），由于他们家庭人均收入高于规定的低保低收入标准，享受不了低保和其他专项救助，而他们自身应对风险的能力也很脆弱，面对一些突发性困难，往往会陷入贫困的深渊无力自拔，需要更为灵活的社会救助机制作为补充。《意见》对临时救助制度进行了进一步完善，有助于进一步扫除社会救助的“盲点”，补齐社会救助的“短板”，全面提升我国社会救助体系的完备性。

第二，《意见》的出台，有利于提高临时救助的精准度和时效性，强化社会救助兜底线功能。2014年国务院印发的的《关于全面建立临时救助制度的通知》，将临时救助对象的覆盖范围界定为所有遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难的居民家庭和个人。但现实中往往会因为救助对象紧迫性困难状况难以及时识别，而导致未能进行有效救助。首先，因为突发性、紧迫性基本生活困难具有“多元性”和“复杂性”的特征，相关工作人员会面临太多突发情况，甚至很多情况是以前从未出现的，这就导致了救助对象困难状况识别的难度提升。其次，受传统救助理念和错救担责心理的影响，救助一线工作人员在政策执行中存在“宁紧勿松、宁低勿高”现象，使得救助对象范围仍然过窄，救助标准设定偏低，救助时效性不强。对此，《意见》进一步明晰了救助对象的范围和类别，根据困难情形，将临时救助对象分为急难型救助对象和支出型救助对象，并要求各地要结合本地实际，制定和完善临时救助对象认定的具体办法。

由于现有各类专项救助由不同部门管理，存在着行政审批过程较长、申请程序复杂，响应速度缓慢等问题，从而降低了社会救助的应对效率。但是类似于因灾、因病和因事故所造成的突发事件，更需要获得及时的干预和救助。因此《意见》要求：临时救助应简化救助程序，特别是对于情况紧急、需立即采取措施以防止造成无法挽回的损失或无法改变的严重后果的，先行救助，待紧急情况解除之后，再按规定补齐审核审批手续。

此外，针对临时救助水平较低的问题，《意见》指出要采取科学方法细化救助标准，并加大财政投入力度，提高救助水平。要充分认识到临时救助事项的突发性、紧迫性、临时性以及复杂性的特征，针对不同类型和不同急难程度的救助事项要有不同的救助标准。《意见》的这些政策规定对于提升临时救助制度的精准度，强化社会救助兜底线功能将起到积极的推动作用。

第三，《意见》的出台，有利于整合社会救助资源，织密织牢社会救助“安全网”。作为社会救助体系的重要组成部分，临时救助与其他社会救助制度既相互区别又紧密相连。临时救助以“兜底线”、“保基本”为原则，保障人民群众在遇到紧急困难时其基本生活需求得到满足。但由于救助对象所掌握资源的匮乏性，自身能力的脆弱性，实施临时救助之后可能还面临其他方面的困难。如何将临时救助同其他社会救助制度相衔接，如何将救助对象转介给相应部门或组织，如何培育发展以扶贫济困等为宗旨的慈善组织，广泛动员慈善组织参与临时救助工作，形成与政府救助的有效衔接、接续救助，更好地解决人民群众的困难，是实现社会救助目标的重要措施。因此，今后还要进一步完善和落实支持社会力量参与社会救助的政策措施，加大政府购买服务力度。积极探索政府引导、社会力量筹资、慈善组织运作的政社联动模式，搭建慈善组织等社会力量参与临时救助的平台，形成社会救助合力，织紧、织牢社会救助这张“安全网”。

第四，《意见》的出台，有利于促进社会公平正义，维护社会稳定。党的十九大对新时代的民生保障确立了“兜底线、织密网、建机制”的基本原则。所谓“兜底线”，就是要做好兜底性民生保障，确保底线公平；所谓“织密网”，就是要建立健全民生保障安全网，使困难群众求助有门、受助及时，减少冲击社会道德和心理底线事件的发生；所谓“建机制”，就是要从制度机制上为民生保障提供保证。依据公平公正理念设计的临时救助制度，作为社会救助安全网的托底保障机制，在困难群众遭遇突发性、临时性、紧迫性困难时能够发挥兜底作用，给予困难群众应急性、过渡性的救助服务，确保社会救助安全网网底不破。《意见》的出台，意味着将更好地落实“兜底线、织密网、建机制”的要求，进一步健全临时救助制度，守住社会救助这一民生保障的底线，确保困难群众共享发展成果和美好生活，推进社会公平正义，维护社会稳定。

（章晓懿，中国社会保障学会社会救助分会理事，上海交通大学国际与公共事务学院教授，中国城市治理研究院研究员）

来源：民政部