规范性文件，是法律、法规和规章以外不受《中华人民共和国立法法》调整，却在行政管理实践中对公民权利和义务产生重大影响的“红头文件”，是行政管理的重要依据。《自然资源规范性文件管理规定》（以下简称《规定》）于2019年1月1日起施行。自然资源部法规司司长魏莉华指出，这是部组建之后加强依法行政制度建设的重要举措之一，目的是集中解决“红头文件”太任性的问题，把自然资源规范性文件“装进制度的笼子里”，切实约束规范公权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
制度层面管好“红头文件”，建部伊始十分必要
“全面加强规范性文件管理，是贯彻法治政府建设部署，推进自然资源法治建设的必然要求。”魏莉华指出，党中央、国务院高度重视规范性文件的管理，将其作为法治政府建设的重中之重，作出了一系列决策部署。2015年，中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》要求加强规范性文件的监督管理，完善规范性文件制定程序，明确涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。2018年5月，国务院办公厅下发《关于加强行政规范性文件制定和监督工作的通知》，就严格规范性文件制发程序、防止乱发文件等作出了规定，要求做好机构改革过程中规范性文件清理和实施的衔接工作。近日，在总结完善规范性文件合法性审核机制试点的基础上，国务院办公厅又印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，对建立和实施规范性文件的合法性审核机制作出全面部署。
魏莉华介绍，落实党中央国务院的决策部署，自然资源系统在规范性文件管理方面具有很好的基础。原国土资源部在国务院部门中率先实施了规范性文件合法性审核制度和规范性文件统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”制度，并承担了原国务院法制办组织的规范性文件合法性审核试点工作。原国家海洋局、原国家测绘地信局分别建立了规范性文件的清理和发布机制。大部分地方自然资源主管部门也制定了相关规定，探索和积累了很多有益的做法和经验。
“但实践中还存在不少问题。”魏莉华直言。一是数量繁多，仅在部层面，现行有效的规范性文件就有700余件，“很多文件错也没错，用也没用”；二是形式较为繁杂，具有规范性文件性质的文件不仅有部（局）、厅（室）发文，还有大量的复函、明电等；三是有的同类文件之间内容冲突；四是不重视有效期制度，部分文件过了有效期才发现还需要继续执行；五是解释不规范，有的具有举证的性质；六是一些试点文件没有明确试点期限，引发大量矛盾和纠纷。因此，在建部伊始制定实施《规定》，将自然资源规范性文件的管理纳入法治轨道，对于全面履行“两统一”部门职责，推进生态文明建设，十分必要。
实现对规范性文件全程管控
《规定》对规范性文件的起草、征求意见、合法性审核、审议、发布、解读、备案、解释、评估、编纂、清理等各个环节进行了全面规范，目的是对规范性文件实行全流程管理，确保规范性文件管理的所有环节都有制度可依。魏莉华介绍，其中主要的制度包括全面公开征求意见、合法性审核、集体审议、“三统一”及评估清理等。
——全面听取意见加强评估论证。为了从源头上控制规范性文件的数量，提高质量，《规定》明确规范性文件在起草阶段就要严格执行一系列规定：一是明确起草机构应当对制定规范性文件的必要性、合理性、合法性和可行性进行全面论证、评估；二是明确了开展规范性文件风险评估和制定应对预案的要求；三是明确规范性文件起草中公职律师、法律顾问和有关方面的专家参与论证的要求；四是要求充分、公开、广泛听取意见，必要时应当召开听证会、论证会听取意见。除依法需要保密或者不宜公开的外，应当向社会公开征求意见。
——严格规范性文件合法性审核。按照党中央国务院关于完善规范性文件合法性审核机制的相关要求，《规定》对规范性文件合法性审核的内容、程序、处理方式等进行了明确：一是明确规范性文件合法性审核是必经程序，未经法治工作机构合法性审核或者审核不合法的规范性文件送审稿，不得提请审议。二是明确了合法性审核应当提交的材料。三是明确了起草机构、办公机构和法治工作机构的各自职责。四是明确了合法性审核时限，即审核时间不少于五个工作日，最长不超过十五个工作日。五是对审核意见进行了细化规定，包括合法、不合法及应当修改等审核意见及相应处理要求。
——落实规范性文件“三统一”制度。为严格自然资源规范性文件制发程序、严控发文数量，《规定》明确，规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布制度。县级以上自然资源主管部门制发规范性文件，应当使用专门字号单独编号。魏莉华介绍，从实际效果看，原国土资源部自2015年5月实施规范性件“三统一”制度起，大大减少了规范性文件数量，每年发布的规范性文件仅10余件，同时文件质量也不断提高。
——建立规范性文件有效期制度实现动态清理。探索规范性文件的有效期制度，是《国务院关于加强法治政府建设的意见》的明确要求，主要目的是强化监督制约，打破规范性文件的“终身制”，实现规范性文件的动态清理，避免立、改、废的随意性。设定规范性文件的有效期，也便于公众掌握文件的生效和废止期限，并且产生依规行为即会获得合法收益并且受到法律保护的合理期待。因此，《规定》在总结多年来实施规范性文件有效期制度的基础上，经广泛征求意见，明确“起草规范性文件应当注明有效期。规范性文件的有效期不得超过五年，地方性法规或者地方政府规章另有规定的，从其规定”。规范性文件有效期届满前，起草机构要根据不同情况分别提出处理意见。在制定新文件时，也要对原有规范同类事项的规范性文件提出处理意见。
“需要特别指出的是，在《规定》实施之前出台的自然资源规范性文件，很大部分没有有效期。对这些规范性文件的处理，将通过定期清理方式不断消化，其有效性将通过公布有效规范性文件目录的方式予以确认。”魏莉华强调。
全面落实责任，抓好贯彻实施
《规定》的各项制度是落实党中央国务院的要求，也是对实践经验的总结和提升。魏莉华指出，各级自然资源管理部门要在全面梳理总结既有工作基础上，着重从以下几个方面抓好《规定》的贯彻实施，全面加强规范性文件管理。
一是抓好《规定》的学习宣传。《规定》是今后自然资源系统加强规范性文件管理的根本遵循，是加强自然资源法治建设，推进自然资源系统依法行政的重要制度规范。各级自然资源管理部门要站在讲政治的高度，切实抓好《规定》的学习宣传。各级法治工作机构要主动承担起职责，组织好学习宣传活动，确保上下一把尺子，全面掌握《规定》的各项制度要求，保证《规定》的全面落实。
二是全面开展规范性文件清理工作。魏莉华透露，目前，部正在根据《深化党和国家机构改革方案》关于自然资源部的职责定位，结合自然资源管理实践，对部本级规范性文件进行全面清理，进一步“减量提质”，切实精减规范性文件数量，增强制度措施的针对性、协调性和有效性。清理完成后，将及时公布继续有效的规范性文件目录，方便公众查询，接受社会监督；未在目录范围内的，不得作为管理行政相对人的依据。地方各级自然资源管理部门，也要在机构改革到位后，针对规范性文件管理实践中的突出问题，及时部署全面开展清理工作。
三是加强对《规定》贯彻落实情况的考核评价。各级自然资源管理部门，要按照《规定》要求，将规范性文件管理工作纳入依法行政考核内容；上级自然资源主管部门发现下级自然资源主管部门的规范性文件存在违反宪法、法律、法规、规章和国家政策的，应当依照职责和法定权限通知有权处理机关督促纠正，这是落实《规定》的外部监督机制。要通过内外结合，把规范性文件管理各项规定从“软要求”变为“硬约束”。对于违反《规定》的行为，要区分不同的责任主体进行处理。法治工作机构未严格履行合法性审核职责，起草机构应当提交而未提交合法性审核，或者不采纳合法性审核意见，导致规范性文件违法，造成严重后果的，要对直接责任人员依法给予行政处分。
