合理划分基本公共服务支出责任
增强基本公共服务保障能力
——《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》解读
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》对合理划分基本公共服务责任提出具体要求，明确政府在基本公共服务领域的兜底职能，规范中央与地方在基本公共服务领域的支出责任，建立共同财政事权基本公共服务国家基础标准制度。《指导意见》的出台，将对提高基本公共服务供给质量和均等化水平产生积极作用。
一、发挥政府在基本公共服务中的兜底职能
基本公共服务是满足全体公民生存和发展的基本需要，享有基本公共服务是每个公民的基本权利，这就天然决定了政府在基本公共服务提供中承担主导和兜底职能。为此，《指导意见》明确，基本公共服务由政府主导提供。各级政府要认真履行基本公共服务提供职责，建立健全相应保障制度，加大政府投入力度。要围绕人民最关心最直接最现实的利益问题，科学合理地确定基本公共服务范围、项目和标准，改善服务机构设施条件，加强配备相关服务人员，尽力而为、量力而行，不断完善基本公共服务供给体系，提高基本公共服务保障水平，使全体公民能够享有与经济社会发展水平相适应的基本生存和发展权利，促进社会公平正义。
然而，政府兜底保障并不意味着全部由政府直接提供，特别是在我国社会主义市场经济体制日益完善的情况下，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过政府与市场的有效配合，协同发力加强基本公共服务供给。对此，《指导意见》要求，在切实履行政府兜底责任的基础上，充分发挥市场机制作用，鼓励多方投入，扩大服务供给，不断提高公共服务供给的质量和效率，满足人民日益增长的美好生活需要。
二、合理划分中央和地方的支出责任
合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障。针对中央与地方财政事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范等问题，2016年国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），明确了中央与地方财政事权和支出责任划分改革的总体要求和基本原则，有关部门正在按照相关工作部署有序推进分领域财政事权和支出责任划分改革。
为与之相衔接，《指导意见》明确，按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定基本公共服务领域中央和地方支出责任及承担方式。一是属于中央的财政事权，由中央承担支出责任。所需资金由中央财政予以保障，不得要求地方安排配套资金。二是属于地方的财政事权，由地方承担支出责任。所需资金原则上通过自有财力安排经费，相关收支缺口除部分资本性支出通过依法发行地方政府债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。三是中央与地方共同财政事权，由中央与地方共同承担支出责任。所需资金主要实行中央与地方按比例分担，并保持基本稳定，其中：对地方承担部分，由地方通过自有财力和中央转移支付统筹安排。通过上述办法，中央与地方的支出责任划分趋于制度化、法治化和规范化，有利于调动中央和地方的积极性，提高基本公共服务保障能力。
为提高资金使用效益和基本公共服务质量，《指导意见》强调，按照“谁使用、谁负责”的原则，对基本公共服务项目全面实施绩效管理。按照绩效管理有关要求，基本公共服务项目将在预算编制时就设置绩效目标，在预算执行中对绩效目标实现程度进行监控，及时纠正存在问题，在预算执行结束后对项目绩效结果进行评价，结合评价情况对项目进行调整，从而保障基本公共服务项目能够达到预期目标，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。
三、制定共同财政事权基本公共服务保障国家基础标准
由于有些基本公共服务项目保障标准名称和内涵不尽统一，地区间实际保障水平差异较大，不利于不同地区人民群众平等享受大体一致的基本公共服务。为推进基本公共服务均等化，落实民生底线要坚决兜牢兜实的要求，《指导意见》明确，参照现行财政保障或中央补助标准，对具备条件的中央与地方共同财政事权基本公共服务保障项目，制定国家基础标准。国家基础标准具有底线标准的特征，在全国范围内普遍适用、公平可及，各地要足额安排资金，优先保障国家基础标准落实到位。对于不易或暂时不具备条件制定国家基础标准的项目，地方可结合实际制定地方标准，待具备条件后，由中央制定国家基础标准。
为充分发挥中央统筹调控作用，确保国家基础标准的统一性和科学性，《指导意见》明确，国家基础标准由中央制定和调整，保障人民群众基本生活和发展需要，兼顾财力可能，并根据经济社会发展逐步提高。落实国家基础标准所需资金按照中央确定的支出责任分担方式负担。中央财政将在一般性转移支付下设立共同财政事权转移支付，完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任，加大对困难地区的倾斜力度。
考虑我国地区间经济社会发展水平差异较大，为了鼓励有条件的地方在力所能及的情况下提高基本公共服务保障水平，《指导意见》提出，地方在确保国家基础标准落实到位的前提下，可因地制宜制定高于国家基础标准的地方标准，高出国家基础标准部分所需资金由地方自行负担。同时，为避免地方制定的地方标准超越财力可能和过度拉大地区间差距，《指导意见》要求，地方标准应事先按程序报上级备案后执行，从而实现基本公共服务的可持续性和公平性。
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