许政 [2020] 29号
各县(市、区)人民政府,市城乡一体化示范区、经济技术开发区、东城区管委会,市人民政府各部门:
为适应新形势下土地储备转型发展的要求,持续优化土地市场营商环境,增强对城乡统一建设用地市场的保障能力,提升中心城区土地综合开发水平,根据《中华人民共和国土地管理法》
《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)和《土地储备资金财务管理办法》(财综〔2018〕8号)等有关法律法规,结合许昌实际,现对推进市中心城区(魏都区、建安区、示范区、开发区、东城区)土地储备转型和土地综合开发工作提出以下意见,请认真贯彻落实。
一、总体要求
(一)指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义生态文明思想为指导,认真贯彻落实市委、市政府关于推进经济社会发展的重大决策部署,适应土地储备新形势新要求,强化政府调控和要素保障能力,创新土地储备开发模式,统一实施政府主导下的土地综合开发(简称“做地”),统筹实现土地资源经济价值、社会价值、生态价值,助推“智造之都、宜居之城”建设。
(二)基本原则。
政府主导、统筹协调。强化整体谋划、统筹推进中心城区土地储备工作,同时兼顾棚户区、城中村改造和配套基础设施建设。
规划引领、计划管控。以全市国土空间规划和城市发展布局为导向,构建规划引领下的土地储备项目管理体系和计划管控下的土地储备出让收支体系。
滚动开发、盈亏平衡。坚持区域平衡、封闭运行、良性循环;科学划定做地项目规模,规范成本核算,实现做地盈亏平衡。
功能完善、服务民生。以满足人民群众对美好生活的向往为出发点,以公共基础服务设施建设和生态环境改善为抓手,持续加大城市硬件投入,不断完善城市功能,提升城市品位。
(三)工作目标。
构建“1 5 2”(“1”即许昌市土地收购储备中心,“5”即各区政府〔管委会〕,“2”即许昌市投资总公司、许昌市建设投资有限责任公司)土地综合开发模式,推动土地储备工作转型升级。
到2020年年底,市中心城区新增储备土地2000亩,预期土地出让收入达到58亿元;到2021年年底,市中心城区储备土地4600亩,预期土地出让收入达到137亿元;到2022年年底,市中心城区储备土地5800亩,预期实现土地出让收入200亿元,拉动投资不少于1000亿元。
经过2-3年的努力,在国土空间规划引领下,快速集聚做地项目,努力实现要素保障更强、城市功能更全、转型升级更快、产业布局更优、综合实力更过硬、治理体系更完善、生态环境更优美、人民生活更美好,彰显“宜居宜业”城市形象。
二、理顺土地储备管理体制,明确做地主体及职责
(四)统一土地储备机构管理。
整合市、区土地收储机构及职能,实行土地储备集中统一管理,在魏都区、建安区、市城乡一体化示范区、经济技术开发区、东城区分别设立土地收购储备分中心,隶属市土地收购储备中心,在市自然资源和规划局领导下开展相应区域土地储备工作。
(五)明确做地主体及职能。
市土地收购储备中心统一负责市中心城区范围内土地储备的组织实施和土地供应的前期工作;实施市政府指定的重点区域和单宗土地的收购、储备、开发工作;配合开展做地区域划定工作,负责土地储备专项规划和计划的编制;对各做地主体进行业务指导,组织签订做地协议,对做地项目开展联合验收;编制土地储备项目预算;配合发行土地储备专项债券;申请及拨付土地综合开发资金等。
除市土地收购储备中心外,明确市投资总公司、市建设投资有限责任公司为市级做地主体,在划定的区域内编制做地实施方案,经批准后实施;申请办理土地、规划、建设、环保、文物考古等手续,统筹使用资金;负责基础设施建设、公共配套设施建设、安置房建设、产业招商、综合运营等工作,统一将土地开发整理成“净地”、“熟地”,达到土地供应条件。
魏都区、建安区政府,市城乡一体化示范区、经济技术开发区、东城区管委会作为区级做地主体,鼓励与市级做地主体合作开展做地工作。各区政府(管委会)为本辖区征地拆迁、安置补偿的具体实施责任主体,负责组织实施征地拆迁、安置补偿以及补偿标准核定等工作,维护好社会稳定。
三、优化土地储备管理机制,确保土地储备顺利转型
(六)建立“五统一”大收储模式。
在市中心城区范围内,建立统一规划、统一收储、统一开发、统一供应、统一管理的“五统一”土地储备工作模式,形成“一个池子蓄水,一个龙头出水”的运行机制。
(七)编制土地储备规划计划。
市自然资源和规划局会同相关职能部门、区政府(管委会),依据国民经济和社会发展规划、国土空间规划,围绕市委、市政府确定的重点发展区域,对市中心城区可收储土地组织编制土地储备专项规划和土地储备三年滚动计划,在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排,经市土地管理委员会审核后报市政府批准实施。
市自然资源和规划局根据市政府批准的土地储备专项规划和土地储备三年滚动计划,在每年的第三季度编制下一年度土地储备计划、做地计划和供应计划(简称“三个计划”),经市土地管理委员会审核后报市政府批准实施。
(八)实行土地储备项目库管理。
以土地储备项目为管理单元,实行项目库管理。按项目统一配号、统一监管。凡入库项目,应充分论证,做到收支平衡,市土地收购储备中心统一对项目库实行滚动更新管理,建立项目出入库机制,未纳入项目库、无统一电子监管号的项目,一律不得供应。
四、实施土地综合开发,建立全链条管理体系
(九)统筹做地区域。
根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划、土地储备专项规划、土地储备三年滚动计划和全市重点项目建设情况,市土地管理委员会办公室组织相关部门对做地区域进行统筹谋划,划定做地区域,原则上控制在3-5平方公里以内。做地主体编制做地项目盈亏平衡测算报告,经市土地管理委员会审核后,报市政府批准实施。对于前期由属地政府(管委会)授权市属国有投资公司作为做地主体并已实际投资的做地项目,按照原划定区域和原开发模式继续实施,纳入本意见统一管理。原则上中心城区工业用地和市域铁路锁定地块不纳入做地项目范围。
(十)明确做地标准。
市自然资源和规划局负责制定市中心城区储备土地做地质量标准和管理体系,从前期手续、权属、环评、配套设施建设等方面进行精细化管理。做地项目应达到产权清晰、场地平整,安置补偿落实到位、无违法事项,配套公共设施、基础设施完善,达到“熟地”供应标准。对于存在土壤污染、文物遗存等情况的土地,按照有关规定由相关单位进行核查、评估和治理。
(十一)优化做地程序。
做地主体按照做地项目城市设计、控制性详细规划等编制做地实施方案,由市自然资源和规划局组织相关部门审核后,上报市土地管理委员会审定、市政府批准。做地主体严格按照做地实施方案实施,做地完成后入库储备。储备土地由做地主体进行管护。土地出让后,市财政局按照做地实施方案规定的各项资金分配比例和拨付主体,进行资金拨付。
(十二)强化资金管理运作。
统筹资金管理。市财政局、市自然资源和规划局建立和完善土地储备资金预算管理制度,支持市土地收购储备中心和做地主体申请使用政府专项债券。市土地收购储备中心合理编制年度土地储备项目收支预算。做地主体统筹做地资金的管理和使用,结合项目进度和供应计划,加快资金周转,提高资金使用效率。
规范资金使用。做地主体要严格按照有关政策投入、使用资金,强化做地区域的收益测算,做地资金应当与做地主体的其他资金分账核算,不得相互混用。
控制做地成本。做地主体在做地过程中应严格控制做地成本。做地项目范围内因重大公共配套项目建设造成资金难以平衡的,可一事一议,调整做地实施方案,报市政府批准。
固定分配比例。土地供应后,出让收入全额上缴市财政,其中30%由市直统筹使用;70%用于征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用、前期开发费用、公共配套设施建设费用、做地项目开发运营费等其他有关费用。
(十三)完善拆迁安置政策。
各区政府(管委会)为拆迁安置补偿责任主体,切实加强对拆迁安置补偿成本的控制,拆迁安置补偿标准和程序分别按照国家和地方政府有关政策规定执行,确保中心城区拆迁安置补偿水平基本均衡。
做地主体负责安置房的统一建设,并同步完善周边配套设施;各区政府(管委会)负责安置房的管理与分配,及时协调安置房建设相关工作,切实缩短村(居)民过渡期。
五、强化保障措施,提升土地综合开发水平
(十四)组织保障。
市土地管理委员会作为全市土地收购储备工作的统一决策机构,对全市土地储备工作统一领导,定期召开会议研究、决策、部署。市土地管理委员会下设办公室,办公室设在市自然资源和规划局,负责研究拟制政策、制订具体事项操作规定、谋划项目、审核把关、协调调度等工作。辖区政府(管委会)及市直相关部门应各司其职,形成高效有序、密切协同的整体合力。
(十五)资金保障。
市财政局按照规定从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排土地储备资金,不足部分在国家核定的债务限额内申请发行地方政府债券筹集资金解决。同时,统筹考虑财政承受能力等因素,多渠道筹措做地资金。
(十六)制度保障。
构建“1 N”政策体系,以本意见为统领,多个配套“细则”为支撑,强化各种制度的贯彻落实,及时总结推广成熟经验和模式,不断优化细化实施细则,以制度规范各类业务运行,实现土地储备工作的规范化、透明化、效益化。
(十七)科技保障。
加强信息化建设,建立信息共享机制,提高工作效率。引进高端人才,着力打造专业化土地储备队伍,拓宽土地储备视野,引领土地储备的发展方向,为“智慧收储”提供科技支撑。
(十八)监督保障。
做地项目原则上纳入市级重点项目管理,市委市政府督查局定期进行督查,并及时通报;市审计局按照年度项目审计计划,开展审计监督工作;市国资委加强对市属国有投资公司做地资金的监督和管理,确保项目顺利推进。
本意见自印发之日起施行,原有规定与本意见不一致的,以本意见为准。
附件:1.土地综合开发实施程序
2.土地综合开发资金使用管理暂行办法
3.土地综合开发全生命周期监督管理办法
附件1
土地综合开发实施程序
为创新中心城区土地储备开发模式,统一实施政府主导下的土地综合开发,在中心城区范围内,依据各项规划计划,由做地主体与市土地收购储备中心合作,对一定区域范围内的土地组织开展规划编制、区域评估、土地征收(收购)、拆迁安置补偿、安置房建设、“七通一平”建设及完善提升土地使用功能实施的公共配套设施建设等工作,使开发整理后的土地达到“净地”“熟地”供应条件。进一步强化政府调控和要素保障能力,更好发挥土地资产效应,根据有关规定,结合我市实际,制定本实施程序。
1.划定区域。根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划、土地储备专项规划、土地储备三年滚动计划和全市重点项目建设情况,市土地管理委员会办公室组织相关部门对做地区域进行统筹谋划,划定做地区域,原则上控制在3-5平方公里以内。做地主体按照“成本合理测算、资金总体平衡”的原则对做地项目进行收益、成本测算,形成盈亏平衡的测算报告,向市自然资源和规划局提出做地申请,经审核后,报市土地管理委员会审定,市政府批准实施。
2.编制做地项目规划。区政府(管委会)依据批准的国土空间规划,组织编制做地项目城市设计和控制性详细规划,做地主体深度参与,经市自然资源和规划局审定,报市规委会研究后,市政府批准实施。
3.编制年度计划。做地主体每年第三季度向市自然资源和规划局申报下一年度土地储备、做地和供应计划。经审核后纳入全市“三个计划”的编制范围,按程序报市政府批准。
4.编制实施方案。做地主体依据有关政策和项目实际负责编制做地实施方案。主要内容包括:做地范围、国有土地收购(或国有土地上房屋征收)、集体土地征收、拆迁安置补偿、安置房和配套设施建设、综合开发成本、预期土地收益、三个计划、资金来源及拨付、做地项目开发及运营等。做地实施方案编制完成后,由市土地管理委员会办公室组织相关部门初审,市土地管理委员会审定后,报市政府批准实施。
5.签订做地协议。市土地收购储备中心依据市政府批复的做地实施方案,与属地政府(管委会)、做地主体签订三方做地协议。
6.组织实施。做地主体按照各自职责分工和做地标准开展做地工作,并完成储备土地相关要素的核查、评估和治理,达到“净地”“熟地”标准。
7.验收入库。做地主体向土地储备机构申请验收入库,验收内容主要包括:拟入库土地资料核查,场地、配套设施现场核查。其中,公共基础设施配套核查由做地主体申请有关部门组织核查并出具核查意见,作为基础设施和公共配套设施的验收要件。各区土地储备分中心应在5个工作日内完成初验,组织对现场进行踏勘、收储资料进行审查。初验后及时向市土地收购储备中心申请验收,市土地收购储备中心应在5个工作日内完成对相关内容的复审,验收通过的,纳入政府土地储备库。
8.储备土地管护。做地主体负责对储备土地进行管护,确保储备土地不受侵害,并配合辖区分中心负责向受让人交付土地。
9.储备土地出让。市土地收购储备中心按照土地供应计划,会同做地主体组织土地供应的前期准备工作,编制土地供应方案,经市自然资源和规划局审核,报市土地管理委员会审定后,报市政府批准实施。市土地收购储备中心可会同做地主体和招商部门组织市场推介或土地招商活动。
10.储备土地出让清算。储备土地出让后,由市财政局统一清算,土地出让收入分配按照确定的比例和路径进行拨付。
附件2
土地综合开发资金使用管理暂行办法
一、土地综合开发资金使用范围
1.征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或安置和拆迁补偿费用:包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费、以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。
2.前期开发费用:包括做地项目范围内道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套基础设施建设支出。
3.公共配套设施建设费用:主要是为完善区域内土地使用功能和城市功能的公共设施建设支出。
4.其他有关费用:主要包括规划编制、土地测绘、土地评估、资产评估、区域评估、土壤污染治理、文物考古、不动产登记、项目审计、储备土地管护、可行性研究、做地项目开发运营、土地推介招商、供地公告以及需要偿还的土地储备专项债券本金和利息支出等费用。
二、土地综合开发资金的拨付及使用
市财政局根据土地储备项目年度收支预算和市土地收购储备中心用款申请,将财政预算资金及时拨付至市土地收购储备中心专用账户,市土地收购储备中心按照市政府批准的做地实施方案约定拨付至做地主体,保证资金的高效使用。做地主体对做地资金应按项目管理、专款专用。做地资金应当与做地主体的其他资金分账核算,不得相互混用。
三、土地出让收入的拨付及期限
土地出让金足额上缴后,市土地收购储备中心提交用款申请,市自然资源和规划局进行审核并报市财政局审批,市财政局按市直专项资金管理办法有关规定执行,经市政府审批后,3个工作日内进行资金拨付。
四、土地综合开发成本的审计
土地出让清算后,市土地收购储备中心要及时委托第三方进行审计,并出具审计报告,确保资金的合理使用。做地主体及辖区政府(管委会)要积极配合。
五、土地综合开发项目整体平衡
做地项目设立前,做地主体开展前期研究、测算工作,合理评估项目预期土地出让收入、土地储备成本、开发成本,作为编制项目收支平衡方案的依据。做地项目应实现总体收支平衡。
六、土地综合开发项目外储备土地出让收入的分配
由市土地收购储备中心收储的土地,土地出让后,土地出让收入除正常土地收储成本外全额留市级财政。本《意见》下发前,区级已投资达到权属清晰、补偿到位、“五通一平”、取得建设用地文物行政许可证、设置管护围挡等条件的土地,经市土地收购储备中心审核,按原模式进行清算。
附件3
土地综合开发全生命周期监督管理办法
一、监管内容
(一)事前监管。主要包括对做地区域划定、做地实施方案编制等方面的监管。
(二)事中监管。主要包括对做地进度、土地、规划、建设、环评等手续办理、征地拆迁、安置补偿、基础配套设施建设、公共基础配套设施建设、安置房建设、产业招商等方面的监管。
(三)事后监管。主要包括对做地验收、土地入库出库、土地管护、做地协议履行、安置房分配等方面的监管。
(四)资金监管。主要包括规范使用土地储备资金、储备资金年度预算收支平衡、储备资金总体收支平衡等方面的监管。
(五)整体监管。主要包括对安全生产、信访稳定、环境保护等方面的监管。
二、监管对象
参与做地的各做地主体、区政府(管委会)、相关职能部门及其工作人员。
三、监管部门职责
(一)市纪委监委负责对土地储备过程中是否存在违法违纪情况进行监管。重点监管相关单位及个人在使用土地储备资金过程中是否存在擅自截留、挤占、挪用等违规违纪行为;做地主体在实施过程中,是否严格执行国家招投标、政府采购等相关程序;做地主体在征地拆迁安置补偿过程中是否依法依规,充分保障群众利益;储备土地相关配套公共基础设施建设是否合规。
(二)市委市政府督查局负责对土地综合开发项目进展情况进行监管。
重点监管征地拆迁安置补偿进度;做地主体资金投入情况;土地综合开发项目进展情况;在土地综合开发过程中执行市委、市政府决策部署情况。
(三)市自然资源和规划局负责对土地储备工作进行监管。
重点监管做地区域划定、做地主体编制的做地实施方案、储备土地入库、出库标准;土地管护和临时利用情况。
(四)市财政局负责对资金使用进行监管。
重点监管土地储备资金的拨付、使用;土地储备专项债券发行;确保资金专款专用,发挥资金效益。
(五)市审计局负责对土地储备项目完成结果进行监管。
重点从整体上对土地储备项目执行情况、合规情况、是否达标等进行监管。
(六)市应急管理局负责对做地过程中安全生产进行监管。
(七)市信访局负责督促责任地对涉及征地拆迁、安置补偿、安置分配等易引发社会稳定的信访事项进行社会稳定风险评估,并按照《信访条例》的“属地管理、分级负责”,“谁主管、谁负责”的原则,及时交办至有权处理案件的责任单位进行处理,跟踪督办。
(八)市生态环境局负责对做地过程中的环境保护情况进行监管。
四、监管程序
(一)监管措施。
监管责任主体结合日常监管和专项监管中发现的问题,分别出具《监管提示函》《监管警示函》和《监管通报处理意见》。
1.《监管提示函》。突出事前和事中监管,明确监管责任主体对做地项目整体进度、资金使用问题进行提示提醒,旨在督促进度,防范风险。
2.《监管警示函》。突出事中监管,明确监管责任主体对项目建设存在的倾向性、苗头性风险和线索问题进行警示预警,旨在抓早抓小、预防为主、警示为先。
3.《监管通报处理意见》。强化事后监督问责,明确监管责任主体对已经发生的典型性、普遍性和重大违规问题进行通报,发挥警示教育和惩戒震慑作用。
(二)限期办结。
1.需要出具《监管提示函》的,监管主体应在2日内出具。
2.需要出具《监管警示函》的,监管主体应在3日内出具。
3.需要出具《监管通报处理意见》的,监管主体应在5日内出具。
五、责任追究
存在以下情形的,由监管主体依照党纪、政纪有关规定予以处理。
1.违法违规截留、挤占或者挪用土地综合开发资金,导致项目停滞的;
2.未按照做地实施方案进行开发建设的;
3.主观拖延做地进度的;
4.弄虚作假,导致集体决策失误,未严格履行招投标、政府采购程序造成重大损失的;
5.做地主体虚增开发建设成本,导致做地项目费用严重超支的;
6.出现重大信访问题或发生安全责任事故的;
7.其他严重情形的。
六、绩效评价
做地项目实施完成后,市财政局、市自然资源和规划局会同相关部门对做地项目全生命周期运行情况进行核查,对目标执行和做地资金的使用情况进行绩效评价,根据绩效评价结果实施奖惩。
