“一会制”工作法创立与实践

——城关乡关于农村基层民主决策机制的探索和尝试

     中国建筑机械之乡——荥阳市城关乡位于荥阳城区和郑州市上街区之间，区域面积52平方公里，辖28个行政村、1个南水北调移民社区，162个村民组、45166人。辖区内有建机生产企业300家，120多种型号产品，多个国家专利和省级名牌，同类产品占全国市场份额的30%以上，是国内重要的建筑机械生产基地。城关乡也是荥阳市经济社会发展的重要平台，在全市全部三个产业集聚区中，新材料产业园区、五龙产业集聚区的主体在城关境内，荥阳产业集聚区的中车集团等重大项目也涉及到城关乡。依托三个产业集聚区，城关乡大力发展特色装备制造、新材料等产业，经济发展势头强劲。2015年，实现地区生产总值52亿元，位列河南省百强乡镇第58位。

经济的迅猛发展，特别是几个产业集聚区的建设，给城关乡乡村两级组织带来了繁重的工作量。仅在土地征收中，2014年完成征收1388亩，2015年完成征收650亩。全乡大多数行政村都面临着如何处置征地补偿款等大量事宜，给村级组织运行机制，特别是决策机制带来了重大考验。一个程序简便、易于操作，切合农村实际的村级民主决策管理程序应运而生。

     追根溯源

（城关乡党委书记黄凯歌：      这么多年的工作实践告诉我们，党在农村的各项方针政策能不能落实好，农村能不能发展稳定，归根结底在于农村有没有一个好的基层政权组织。如果一个村基层组织建设搞得好，支部有力、两委团结，那么什么问题都能迎刃而解；相反，如果一个村党支部软弱涣散，村两委不和，村里什么工作都难以落实下去，时间长了就会成为一个乱村。特别是在像城关乡这样一个经济社会发展的主战场上，各个产业集聚区能否顺利推进更离不开坚强有力的村级组织。）

       城关乡党委经过长期认真调研，总结出当前农村基层组织建设中比较典型、群众反映比较强烈的四个问题：

      一是支部书记“一言堂”。个别村的村支部书记由于任职时间较长，养成了家长制作风，村里的事情一个人说了算，听不得不同意见，作出的决策也不公开，干部群众意见很大。

      二是两委班子不团结。个别村委主任觉得自己是几千村民选的，村书记只是几十个党员选出的，村里的事应该自己说了算，不接受党支部领导，摆不正位置；有的村书记、主任虽然平时个人关系不错，但一遇到事儿，就乱了方寸，不是相互推诿不管，就是相互拉扯后腿，结果村里好多事情不是干不成，就是干不好，甚至于把一些好事办成了坏事。

      三是村民组长难管理。别看一个村民组长不是什么官，但在农村却是一个重要角色。农村最重要的财产是土地，现在农村的土地集体所有制是从人民公社时期“三级所有，队为基础”上演变而来的。后来队变成了村民小组，土地也大都转到了村民小组名下，村级没有土地，形成了“村虚组实”的局面。队长成了村民组长，虽然在法律层面连个法人都不是，但由于掌管土地，成了实权派。一些组长因此摆不正和村两委的关系，不接受村里的领导，打着群众的名义和旗号，自己一个人说了算，特别是在花钱办事、签订协议或者处置集体资产等方面，往往是先斩后奏，最后村里迫于情面不得不签字同意，引起集体资产流失，也引发群众强烈不满。

      四是群众对干部不信任。由于长期以来村级缺乏一个有效的决策机制，决策过程往往不够民主也不够公开，村民对村干部越来越猜忌，也越来越不信任，甚至于村两委光明正大地按程序做出的决定，部分群众还是怀疑是不是有些干部以权谋私、从中得利了。

     （城关乡党委副书记、乡长孙晓丽：造成这些问题的根本原因在哪里？就在于工作机制的缺失。而现有的一些决策机制往往程序复杂、时间较长，有时召开一次会议，相关人员都很难到齐，操作起来很不方便。村级组织、村组干部和广大群众迫切需要一个程序简便、易于操作、统一规范，切合农村实际的村级民主决策程序。）

     对症下药

    2016年初，根据《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》，城关乡党委在充分学习借鉴外地村级民主决策先进经验的基础上，结合城关乡农村工作实际，经过缜密思考、认真调研，提出将原由村党支部、村委会、村监委会以及其他机构的决策职能，整合到一个叫“村务民主决策委员会”的机构中去。城关乡党委、政府通过调研座谈会、乡党委会、党政联席会、人大主席团会议等形式，充分征求各方意见，大力凝聚集体智慧，最终形成了村务民主决策委员会制度。

其主要内容是：

    1、委员会组成

     村务民主决策委员会一般由村党支部和村民委员会组成人员组成，人数一般应为单数。人数为双数的，可从党员代表、群众代表等德高望重的人员中另产生一人。

委员会一般由支部书记担任主任委员，村委会主任担任副主任委员，支部副书记或支部委员担任秘书长，其他成员为委员。

    2、主要职能 

    村务民主决策委员会并不代替村两委，村里的日常事务管理仍由村两委负责。村务民主决策委员会只是对村内重大事务行使决策权。重大事项主要包括村组基础设施建设、集体资产处置、民政对象确定、较大数额支出等12项内容，都与群众的自身利益密切相关。村务民主决策委员会的决策由村两委负责落实。

    3、产生程序

     召开村两委班子会议，确定初步人员名单；

    召开村民会议或村民代表会议表决通过产生，经乡党委、政府批复，村两委授权后行使职权。

    4、决策程序

     会前由秘书长向村党支部、村民委员会或村民小组征集需上会研究的事宜，由主任委员、副主任委员、秘书长3人研究并报包村领导、包村干部确认后，形成会议议题；

     主任委员、副主任委员就议题与各委员进行沟通讨论；

     主任委员召集并主持会议（一般每月不少于1次，如遇紧急事件要随时召开）；

     实行少数服从多数的原则进行集体表决；

     形成会议纪要

     在城关乡，每个村都有一个专门的民主决策委员会会议室。每次开会，既有村党支部、村民委员会、村监委会参加，也有乡包村领导、包村干部和上级选派的第一书记参加，还有议题涉及的村民组长或民调员、食安员等人员列席参加。这么多组织和个人在一个委员会里一起行使决策权，这个制度也就被村干部简称为“一会制”工作法。

    稳步推进

       作为乡镇对农村民主决策的一次有益探索和尝试，2016年4月14日，城关乡召开工作动员会，以王庄村为例全程演示了村务民主决策委员会的产生和召开流程，随后“一会制”工作法开始在全乡推行。在实践过程中，“一会制”工作法得到了农村广大干部群众的认可，各村推行起来也特别积极主动。

     （城关乡李克寨村党支部书记苏有成：“一会制”工作法程序严密、简单易行，特别符合我们农村的工作实际。我们村就采用“一会制”对庙会唱戏、村委大院硬化等事项进行了决策，公开透明，用着顺手，群众满意。我们各村书记主任在一块儿交流时都说好，都愿意采用。）

       试行近两个月来，城关乡已有26个行政村建立起村务民主决策委员会，先后召开相关会议82次，决策村组修路、打井、整修村级活动场所、确定贫困慰问对象等重大事项256件，部分决策已落实到位。（镜头：皋寨修路、龙泉寺改建村委及改电、南周村绿化补植、杨垌村建活动场所8组修路、小王村修水塔、西史村修活动室及安路灯、李克寨修村委、雷垌修村委、高袁寨修路、大王村装路灯等现场等）。

      各行政村对“一会制”工作法的推行大都是积极主动的。另外，乡里也有一套约束机制，逼迫各村的重大决策必须经过这一民主过程。城关乡党委、政府规定，各村在申报五保户、低保户、危房户等事宜，或是重大支出需要从乡三资服务中心付款时，必须凭村务决策委员会对该事项的会议纪要才予办理。这一规定让一些想省事，想避开“一会制”的村寸步难行。

（城关乡农村三资委托代理服务中心副主任王遂成：现在村里超过5000元、组里超过2000元的支出，三资服务中心见到村务民主决策委员会的会议纪要后才会办理。这样一上会，村组的支出透明了，我们的管理也规范了。杜绝了乱开乱支，群众的满意度也就上去了。）

    初见成效

      “一会制”工作法有效解决了以往基层组织建设中存在的问题，起到了四个方面的良好效果：

       一是党支部的领导核心作用加强了。村务民主决策委员会由主任委员，也就是村党支部书记召集并主持，支部在农村事务中的领导核心作用不再是一句口号，而是实实在在有了抓手。

    （某村干了几届的老书记，在村委换届后遇上了一些新情况。新上任的村委一班人，工作积极性特别强，都想为群众多干一些事情，有时在没有和村支部充分沟通的情况下就急急忙忙推进工作。由于村两委沟通不够，造成了一定的误会。实行一会制后，“两委”变成了“一委”，事前沟通充分，事中积极协商，事后共同推进，支部对村委的领导有了好路子。）

      二是村两委班子团结了。过去，村里的一些副职对村内事务没有发言机会，现在有了一会制这个载体，可以顺畅地表达自己的意见，真正感受到了自己是村两委的一员，工作更加主动了。

    （某村委员在村“一会制”上因不知情否决了一项议题。事后，该议题执行人向他详细说明了情况，在第二次会议上他终于举手通过了该决议。就这样，一会制逼着村干部相互沟通，也因此逼出了团结。）

       三是村组关系理顺了。村民组的所有重大事项都交由“一会制”来决策，不再是组长关起门来一个人说了算，促使村民组自觉接受村两委的领导。

        (王庄村村民组长：以前组里有些事没有经过村里，尽管都是出于公心，结果村委有意见，群众也不满意。现在的“一会制”，对我们组长来说是一个很好的监督，更是一种保护。）

     四是干群关系融洽了。在“一会制”中，村组干部的权力受到了制约，决策更加公开透明，群众对村里的决定也更加信服。

      （东史村决策整修村委、购买桌椅，预计花费4万元。）

       东史村某群众：我对村里花的这个钱很放心。这是上了会通过的，村支部、村委会、监委会，还有乡里的包村领导、包村干部都把了关。这么多人共同作出的决策可藏不住猫腻，俺们都可放心。）

     “一会制”工作法，是乡镇党委贯彻落实党的十八大以来重大会议和习总书记系列重要讲话精神，积极适应新常态、引领新发展，促进农村科学民主决策、推动工作开展、密切干群关系，实现农村科学发展、和谐发展的一个行之有效的好制度、好办法。我们坚信，城关乡和谐发展的新明天，一定会更加灿烂，更加辉煌。