国家发展改革委综合运输研究所 李连成
2004年以来，在国务院批准实施的《中长期铁路网规划》指导下，我国铁路建设进程加快，路网规模不断扩大，保障能力明显增强。至2015年末，我国铁路营业里程达到12.1万公里，高速铁路营业里程超过1.9万公里，铁路网总规模提前达到原规划目标，规划的“四纵四横”客运专线基本建成，对加快构建综合运输体系，支撑国民经济持续稳定较快发展发挥了重要作用。
近日，国务院常务会议审议通过了新修编的《中长期铁路网规划》，重点规划了2020年和2025年铁路建设任务，对2030年铁路网发展目标进行展望，提出构建布局合理、覆盖广泛、高效便捷、安全经济的现代铁路网络，全面提升铁路核心竞争力和服务保障能力，通过建设铁路网这一国民经济大动脉，发挥稳增长、调结构作用，增加有效投资、扩大消费，进而支撑经济社会升级发展。应当说，此次新修编的《中长期铁路网规划》是国家立足新起点，适应新形势针对未来铁路发展蓝图做出的一次重要调整和顶层设计，具有重要的发展意义和鲜明的时代特色。
一、顺应新形势，修编《中长期铁路网规划》具有重要意义
（一）构建现代铁路网是铁路行业自身发展的需要
从改革开放初期的以运定产、一票难求，到本世纪初期的煤电油运紧张，交通特别是铁路长期制约着我国经济社会发展。自2004版《中长期铁路网规划》实施以来，铁路网总规模增加了66％、4.8万公里，高速铁路由无到有再到初步成网，城际铁路起步发展，铁路年旅客发送量由不到10亿人次增长到超过25亿人次，年货运能力由22亿吨提高至40亿吨，困扰我国几十年的铁路运能的瓶颈制约基本消除，铁路能力基本适应了经济社会发展需要，铁路发展站在了新的历史起点。但是，我们也需清醒的认识到，无论与发达国家水平相比，还是与我国经济发展需求相比，铁路发展的仍然不够。面向未来总量不足的矛盾依然存在，立足当前结构性矛盾更加突出，比如路网布局不均衡，尤其是中西部地区路网覆盖面还需进一步扩大；网络层次不明晰，通道技术标准不协调，城际客运系统发展缓慢，影响路网整体效能的发挥；枢纽节点的运行效率有待提高，综合交通枢纽的一体衔接滞后，货运枢纽和一些铁路干线的集疏运系统还不完善。当前，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，我国步入经济发展新常态，在新发展理念指导下，全国正在向两个一百年目标迈进。立足于新的起点，把握未来趋势，迫切需要谋划铁路新的发展方向和任务。
（二）加快铁路建设是构建现代综合运输体系的需要
在综合运输体系的五种运输方式中，铁路运输能力大、快速、经济、安全、集约，是国民经济大动脉、关键基础设施和重大民生工程，是我国交通运输网络的骨干方式。自2004年《中长期铁路网规划》实施至2015年，铁路网规模增长66%，而同期高速公路网规模增长260%，GDP增长了318%，居民消费水平增长了约270%，与其他方式相比、与国民经济和社会发展相比，铁路发展仍较为缓慢。我国铁路货物周转量在国内货运市场的份额一直处于下滑态势，2015年比重仅为21％左右，而美国占到三分之一左右；随着高速铁路逐渐成网我国铁路客运一票难求局面大有改观，但是仍然处于紧张状态，相邻城市群之间尚未全部实现高速连接，一些城市群地区城际铁路仍是空白。由此可见，铁路在综合运输体系中的作用尚未得到充分发挥，仍然是综合交通运输体系的短板。加强铁路建设，是推进交通运输供给结构改革、弥补现代综合运输体系短板的重要任务之一，应该继续加强铁路建设力度，构建“内外互联互通、区际多路畅通、省会高铁相连、地市快速通达、县域基本覆盖”的现代铁路网，增强铁路在综合运输体系中的作用，打造结构合理、能力充足的现代交通基础设施网络。
（三）构建现代铁路网是促进经济社会发展的重要举措
我国宏观经济进入增速换挡、结构优化、动力转换、方式转变的新常态，未来，运输需求总体呈现“客快货稳”、层次多元、品质提升的特征，交通运输发展既要适应新常态下客货运输需求变化，也要支撑经济维持一定增速。新常态下，要保持经济中高速增长并迈向中高端水平，实现稳增长、调结构，仍需要发挥投资关键作用。铁路建设具有上下游产业链条长、经济拉动效果好、区域经济促进大的特点，在远景规模的天花板下，铁路适度超前建设，保持一定规模的铁路基础设施建设有效投资是既利铁路行业自身、也利宏观经济增长的重大举措。此外，随着生活水平的提高，人们更加期待发展成果惠及面更广泛、生活环境更生态，人民缩小区域发展差距共享美好生活的愿望更加迫切，协调经济建设与生态文明关系的任务更加艰巨。因此，未来铁路发展应由效率优先转为兼顾效率与公平。铁路网的布局规划，不应当单纯以运输量为衡量指标，还需要考虑区域协调、人民共享。在综合运输体系中，铁路的能源消耗、污染排放、土地占用等方面都具有明显优势，是绿色运输方式，生态文明建设客观要求加快铁路发展，发挥铁路比较优势。
二、《中长期铁路网规划》具有鲜明的时代特色
本次规划修编首次提出构建高速铁路和普速铁路两张网，体现了层次性。我国高速铁路网总里程已经位居世界第一位，目前动车组列车旅客发送量已经占到铁路旅客发送量的45%左右。高速铁路大大缩短了城市间的时空距离，加速了人员和经济要素流动，改变了人们生产生活方式，是本世纪的一次交通革命。快速是现代交通运输的基本特征之一，本次规划修编顺应新型城镇化趋势和交通现代化方向，首次明确提出“高速铁路网”，并与“普速铁路网”构成整个网络层次结构体系。同时本着因地制宜，促进我国高速铁路科学发展的考虑，创新性地把高速铁路网细分为“八纵八横”主通道、区域连接线和城际客运铁路等三个层级，并原则上确定不同层级铁路的功能定位和建设技术标准，使铁路网层次结构更分明、网络功能更完善。
本次规划修编提出加快中西部地区铁路建设，意在促进空间布局优化，弥补发展短板，突出了普惠性。从覆盖上看，2015年全国铁路网覆盖地级行政区93.2％、县级行政区75.3％，高速铁路网覆盖约三分之二的100万人口以上大城市和超过一半的地级以上城市。同年，西部地区地级行政区和县级行政区铁路网覆盖率仅为84%和60%，落后于东部沿海地区和全国平均水平。中西部地区集中了大部分集中连片特困地区，革命老区、少数民族地区和边疆地区也多分布在此，是全面建成小康社会，实施扶贫脱贫攻坚战的重点地区，也是未来我国实现陆海统筹、区域协调、全方位开放的重点地区。因此，非常有必要通过加强铁路设施建设支撑国家区域协调发展和全方位开发开放格局。本次规划修编提出要完善广覆盖的全国铁路网，连接20万人口以上城市、主要港口和口岸，基本覆盖县级以上行政区，构建全方位的开发开放通道，充分体现了加快中西部地区的铁路建设，实现铁路发展的普惠性，促进中西部地区经济和社会发展的时代要求。
本次规划修编注重综合运输理念，加强了铁路与其他方式的衔接，强化了一体性。在交通运输能力短缺时期，主要是各种运输方式独立发展。在交通运输与经济社会发展需求基本适应后，交通运输步入综合发展阶段，强调发挥各种运输方式的比较优势，发展一体化交通来提高交通运输质量和效率效益。为促进各种运输方式的一体衔接，本次规划修编落实客运零距离换乘、物流无缝化衔接和运输一体化服务的要求，以资源富集区、主要港口和物流园区为重点，强化铁路集疏运系统建设，通过解决“最先一公里”和“最后一公里”实现提质增效。并提出优化铁路枢纽布局，抓住枢纽这一运输链条的关键节点，建设系统配套、一体便捷、站城融合的现代综合枢纽。
本次规划修编着眼于铁路通道与区域经济的融合发展，注重了铁路的引领性。未来我国以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略为引领，深入实施西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域发展总体战略。以城市群为主体形态推进新型城镇化，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，培育中西部城市群。交通基础设施是区域发展战略实施的重要基础，两纵三横的城市群空间形态离不开铁路通道的支撑。本次规划修编，着眼于未来产业和城市群的空间形态，按照相邻大中城市1～4小时交通圈、城市群内0.5～2小时交通圈的目标，构建了“八纵八横”高铁主通道，同时规划12条区际快捷大能力铁路通道，推动铁路与经济联动融合发展，打造以通道和枢纽为核心的经济带、产业区，培育壮大高铁经济，对培育区域经济发展新动力、拓展经济发展新空间起到支撑和引领作用。
