三门峡市人民政府办公室
关于巩固完善基本药物制度和基层运行
新机制的实施意见
三政办〔２０１４〕３号
各县（市、区）人民政府，开发区、产业集聚区管理委员会，市人民政府各部门：
为进一步深化医药卫生体制改革（以下简称医改），扩大医改成果，根据《河南省人民政府办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见》（豫政办〔２０１３〕８０号）精神，结合我市实际，现就巩固完善基本药物制度和基层运行新机制提出如下实施意见。
一、总体要求
深入贯彻落实《中共河南省委河南省人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》（豫发〔２００９〕２３号）和《三门峡市人民政府关于印发三门峡市深化医药卫生体制改革“十二五”规划暨实施方案的通知》（三政〔２０１３〕５６号），坚持保基本、强基层、建机制，着力解决基层医改面临的新问题，不断完善政策体系，健全长效机制；巩固基本药物制度，深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、药品供应、人事分配等方面的综合改革；完善绩效考核办法，创新监管方式，强化监督管理；加强基层医疗卫生服务体系建设，不断提升服务能力和水平，筑牢基层医疗卫生服务网底。
二、完善基本药物采购和配送政策
（一）稳固基本药物集中采购机制。全面贯彻《国务院办公厅关于印发建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制指导意见的通知》（国办发〔２０１０〕５６号）和《河南省人民政府办公厅关于印发河南省政府办基层医疗卫生机构基本药物采购实施办法的通知》（豫政办〔２０１１〕２５号），坚持以省为单位网上集中采购，落实招采合一、量价挂钩、“双信封”制、集中支付、全程监控等制度。对基层必需但用量小的特殊用药、急救药品，以及临床常用且价格低廉（日平均使用费用３元以下）或经多次采购价格已基本稳定的基本药物，采取邀请招标或询价采购的方式采购；对少数基层必需但用量小、市场供应短缺的基本药物，采取招标定点生产等方式确保供应。
基本药物采购遵循质量优先、价格合理的原则。进一步完善“双信封”评价办法。在经济技术标评审中，对药品质量、生产企业的服务和信誉等进行全面审查，将企业通过《药品生产质量管理规范（２０１０年版）》认证作为质量评价的重要指标；在商务标评审中，对竞标价格明显偏低的药品进行综合评估，避免恶性竞争。优先采购达到国际水平的仿制药，激励企业提高基本药物质量。
开展药品带量采购工作。以县级卫生部门为主体，代表辖区内所有公立医院、政府办基层医疗卫生机构及村卫生室在省级集中招标采购的基础上，充分发挥带量采购的优势，共同与药品生产经营企业进行成交确认，签订购销合同，明确采购品种、数量、回款时间、成交价格（网上采购订单的中标价格可修改为重新确认的成交价格）等，实现带量采购、量价挂钩，最大限度压缩药品虚高价格空间。（市卫生局、监察局、发展改革委、工业和信息化局、财政局、人力资源社会保障局、商务局、工商局、食品药品监管局、检察院负责）
（二）保障基本药物供应配送和资金支付。基本药物配送原则上由中标生产企业自行委托药品批发企业配送或直接配送。要做好偏远、交通不便地方的药品配送工作。基本药物采购资金实行单独核算，专账管理，按照国库集中支付制度的有关规定统一支付货款。各县（市、区）可设立一定的基本药物采购周转金，确保基本药物货款及时足额支付。市卫生部门负责监督基本药物货款支付情况，严厉查处拖延付款行为。（市卫生局、监察局、财政局、商务局、食品药品监管局负责）
（三）配合调整河南省基本药物增补目录。按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则，根据２０１２年版国家基本药物目录调整情况，结合我市实际，配合完善河南省基本药物增补目录，保持合理数量，优化品种结构。配合增补符合我市实际的目录外药品品种，增补品种严格执行国家基本药物各项政策。在增补品种时，要充分考虑基层常见病、慢性病用药和儿童用药与当地公立医院用药的衔接问题。（市卫生局、监察局、发展改革委、工业和信息化局、财政局、人力资源社会保障局、商务局、工商局、食品药品监管局、检察院、市政府纠风办负责）
（四）严格执行诚信记录和市场清退制度。对在采购过程中提供虚假证明文件、蓄意抬高价格或恶意竞价、不按合同规定及时配送或供应质量不达标药品，以及向采购机构、医疗机构或个人进行贿赂或变相贿赂的企业，一律记录在案，依照有关法律、法规严肃查处，并定期向社会公布查处结果。违反法律、法规，被司法机关及行政机关查处的企业两年内不得参与药品招标采购。（市卫生局、监察局、发展改革委、商务局、食品药品监管局负责）
三、加强基本药物使用和监管
（五）引导基层医务人员规范使用基本药物。加强基层医务人员基本药物知识培训，将其作为基层医务人员竞聘上岗、执业考核的重要内容，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。加大宣传力度，引导群众转变用药习惯，促进临床首选、合理使用基本药物。（市卫生局负责）
（六）鼓励非政府办基层医疗卫生机构使用基本药物。在没有政府办基层医疗卫生机构的乡镇和社区，采取政府购买服务方式落实基本药物制度，确保每个乡镇、社区都有实施基本药物制度的基层医疗卫生机构。政府购买服务的范围、内容等，由各县（市、区）结合实际确定。将符合条件的非政府办基层医疗卫生机构纳入基本医保定点范围，对其提供的基本公共卫生服务给予足额补偿。国有企事业单位（含公立医院）所属基层医疗卫生机构实施基本药物制度后，可参照执行政府办基层医疗卫生机构政策，具体办法另行制定。（市人力资源社会保障局、卫生局、医改办、发展改革委、财政局负责）
（七）加强药品质量安全监管。强化政府监管责任，严格基本药物研究、生产、流通、使用、价格、广告监管，依法查处不合格生产企业，规范流通秩序，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。加快药品（疫苗）电子监管系统建设，对基本药物实行全品种覆盖抽验和从生产出厂到使用全程电子监管，加大对重点品种的监督抽验力度，抽验结果定期向社会发布。（市食品药品监管局、卫生局、商务局、监察局负责）
四、深化编制、人事和收入分配改革
（八）深化编制和人事制度改革。以县（市、区）为单位，根据城镇化进程和城市规模的变化，综合考虑服务人口、地理交通状况等因素，合理配置公共卫生、医疗服务人员，适当提高基层医疗卫生机构护理人员比例。明确基层医疗卫生机构的法人主体地位，落实其用人自主权。全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制，实行定编定岗不固定人员，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。对未聘人员采取多途径妥善安置。基层医疗卫生机构工作人员按规定参加社会保险。（市人力资源社会保障局、卫生局、编办负责）
（九）加强对基层医疗卫生机构的考核。创新考核制度，将服务质量数量、患者满意度、任务完成情况和城乡居民健康状况等作为主要考核内容，考核结果向社会公开，与绩效工资总量、财政补助、医保支付等挂钩。依托信息化手段，强化量化考核、效果考核。（市卫生局、人力资源社会保障局、财政局负责）
（十）实行基层医疗卫生机构负责人任期目标责任制。基层医疗卫生机构负责人一律采取公开选拔、择优聘任方式产生。实行任期目标责任制，由基层医疗卫生机构主管部门对负责人进行考核，考核结果与其收入和任免挂钩。严禁将负责人的收入与基层医疗卫生机构的经济收入挂钩。（市卫生局、人力资源社会保障局、财政局负责）
（十一）提高基层医疗卫生机构人员待遇。基层医疗卫生机构在核定的收支结余中可按规定提取职工福利基金、奖励基金。在平稳实施绩效工资的基础上，结合医务人员工作特点，允许单位从实际出发，适当提高奖励性绩效工资比例，合理拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优酬。基层医疗卫生机构负责聘用人员的考核与奖惩，根据考核结果及时发放绩效工资。收入分配向工作一线、关键岗位、业务骨干、贡献突出等人员倾斜，严禁将医务人员收入与药品和医学检查收入挂钩。对在基层医疗卫生机构工作的对口支援医务人员，各县（市、区）政府给予周转房等生活保障，在职称晋升、社会荣誉等方面予以倾斜；对到艰苦边远地区基层医疗卫生机构服务的医务人员，按规定落实津补贴政策；对在农村地区长期从医、贡献突出的医务人员，按国家规定给予奖励。（市人力资源社会保障局、财政局、卫生局、医改办负责）
五、完善稳定长效的多渠道补偿机制
（十二）落实财政对基层医疗卫生机构的专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构，基本建设和设备购置等发展建设支出由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排，人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘等所需支出由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。（市财政局、人力资源社会保障局、发展改革委、卫生局、医改办负责）
（十三）完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。各县（市、区）要统筹使用中央和省级财政补助资金，落实对基层医疗卫生机构运行的财政补助政策，将基层医疗卫生机构经常性收支差额补助纳入财政预算并及时足额落实到位，加大对困难地方的财政转移支付力度。探索按服务数量或服务人口定额补偿的方式落实补助资金。有条件的地方可实行收支两条线，基层医疗卫生机构的收入全额上缴，开展基本医疗和公共卫生服务所需经常性支出由政府核定并全额安排。加强财政补助资金绩效考核和监督管理，提高资金使用效益。（市财政局、人力资源社会保障局、发展改革委、卫生局、医改办负责）
（十四）保障基本公共卫生服务经费。各级财政要及时足额下拨基本公共卫生服务经费，确保专款专用，不得截留、挪用、挤占。县级财政按照预拨和结算的办法拨付补助资金，年初预拨７０％，年底根据基本公共卫生服务项目绩效考核情况予以结算。基本公共卫生服务经费要在人均３０元的基础上，随着经济社会发展相应提高保障标准。基层医疗卫生机构承担突发公共卫生事件处置任务由财政按照服务成本核定补助。（市财政局、人力资源社会保障局、卫生局负责）
（十五）严格执行一般诊疗费政策。各县（市、区）要按照《河南省财政厅河南省人力资源和社会保障厅河南省卫生厅河南省发展改革委关于将基层医疗卫生机构一般诊疗费纳入新型农村合作医疗和基本医疗保险支付范围的通知》（豫财社〔２０１１〕７９号）和《三门峡市人民政府办公室关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（三政办〔２０１２〕１７号）要求，严格落实乡村两级医疗卫生机构一般诊疗费医保支付政策。将基层医疗卫生机构一般诊疗费标准提高至１０元，其中９元纳入新农合门诊统筹和基本医保支付范围；将村卫生室一般诊疗费标准提高至８元，其中７元纳入新农合门诊统筹支付范围。（市发展改革委、人力资源社会保障局、卫生局、医改办、财政局负责）
（十六）切实发挥医保支付的补偿作用。扩大门诊统筹范围，合理确定医保支付范围和支付标准。医保支付比例向基层医疗卫生机构倾斜，鼓励使用中医药服务。全面推进医保支付方式改革，结合疾病临床路径实施，在全市范围内积极推行总额控制下的按人头付费、按病种付费、按服务单元付费、总额预付等复合支付方式，逐步建立激励与约束并重的支付制度。采取购买服务方式对基层医疗卫生机构提供的基本医疗服务给予补偿。（市人力资源社会保障局、卫生局负责）
六、进一步提升基层医疗卫生服务能力
（十七）明确基层医疗卫生机构基本功能。以维护辖区居民健康为中心，使用适宜技术、适宜设备和基本药物（包括增补药品），大力推广中医药服务，综合提供公共卫生和基本医疗服务。基层医疗卫生机构诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配置要与其功能定位相适应。乡镇卫生院受县级卫生部门委托，承担辖区内卫生管理职能，对村卫生室和乡村医生进行技术指导、药品器械配送管理和绩效考核。考核结果经县级卫生部门审核后公示，作为财政补助经费核算和乡村医生聘用的依据。鼓励有条件的地方探索推行乡村卫生服务一体化管理。（市卫生局、医改办负责）
（十八）支持基层医疗卫生机构标准化建设。在充分利用现有资源的基础上，做好城镇化和行政区划调整过程中基层医疗卫生机构的规划布局和建设工作。政府在每个乡镇办好一所卫生院。坚持政府主导，原则上每个街道办事处或３－１０万居民设置１所社区卫生服务中心。按照填平补齐的原则，继续加大基层医疗卫生机构建设投入，重点支持偏远山区、地广人稀的农村地区乡镇卫生院建设，到２０１５年，使基层医疗卫生机构达标率达到９５％以上。继续支持村卫生室标准化建设。实施基层中医药服务能力提升工程，加强基层医疗卫生机构中医科、中药房建设。到２０１５年，力争９５％以上的社区卫生服务中心、９０％的乡镇卫生院、７０％以上的社区卫生服务站和６５％以上的村卫生室能够提供中医药服务。２０１４年要解决全市７４所急需进行供暖设施改造或供暖条件较为落后的乡镇卫生院冬季取暖问题。（市发展改革委、财政局、卫生局、医改办负责）
（十九）加强基层医疗卫生机构人才培养。加快推行全科医生制度，加强师资队伍和培养培训基地建设，积极探索全科医生规范化培养途径，加大经费投入，实施全科医生规范化培养；继续做好全科医生转岗培训、农村订单定向医学生免费培养工作，确保如期实现２０２０年基层医疗卫生机构全科医生配备目标。继续实施乡镇卫生院实用人才培养“５２２”行动计划，开展基层医务人员学历教育，提升学历层次和服务能力。采取有效措施，鼓励高校医学毕业生到农村基层服务，加大对农村医务人员的继续教育力度，加强中医药知识与技能培训。严格执行城市医院和疾病预防控制机构医师晋升主治医师或副主任医师职称前到农村服务累计一年以上的政策。深化对口协作，加强上级医院与基层医疗卫生机构之间的人才合作交流，建立定期巡诊和轮训机制。（市卫生局、医改办、人力资源社会保障局、财政局、发展改革委负责）
（二十）转变基层医疗卫生服务模式。鼓励基层医务人员根据居民健康需求，主动服务，上门服务，开展慢性病管理、健康管理、巡回医疗等。积极推进全科医生执业方式和服务模式改革试点，逐步推动全科医生（团队）与城乡居民建立稳定的契约服务关系，提供连续的公共卫生和基本医疗服务。加快制定分级诊疗规范，推行基层首诊负责制，建立健全分级诊疗、双向转诊制度，明显提高基层医疗卫生机构门急诊量占门急诊总量的比例。（市卫生局、医改办、人力资源社会保障局负责）
（二十一）推进信息化建设。建立涵盖基本药物供应使用、居民健康管理、公共卫生服务、基本医疗服务、绩效考核等功能的基层医疗卫生信息系统，提高基层医疗卫生服务水平。到２０１５年，基层医疗卫生信息系统基本覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室。强化信息系统在绩效考核和服务监管中的运用，提高基层医疗卫生机构服务规范化水平。通过建立区域卫生信息平台，逐步实现基层医疗卫生机构与区域内大医院、公共卫生机构、医保管理经办机构等信息互联互通，实现资源共享。（市卫生局、医改办、人力资源社会保障局、财政局负责）
（二十二）积极做好化解债务工作。各县（市、区）要按照国务院、省政府、市政府关于对清理化解基层医疗卫生机构债务工作的有关要求，多渠道筹措落实化债资金，在严格制止发生新债的基础上，做好债务化解工作。各县（市、区）政府要加大对化解债务工作的资金支持力度。（市财政局、发展改革委、卫生局负责）
七、稳定和优化乡村医生队伍
（二十三）提高村卫生室服务水平。采取公建民营、政府补助等方式，支持村卫生室房屋建设和设备购置，原则上每个行政村要建有村卫生室，每个村卫生室要配备合格的乡村医生。对村卫生室主要通过购买服务的方式进行合理补助。制定乡村医生培养规划，建立在村卫生室执业的乡村医生定期免费培训制度，鼓励采取本地人员定向培养等方式充实、优化乡村医生队伍，新进乡村医生应当具备执业助理医师或以上资格，力争到２０２０年，乡村医生总体具备执业助理医师或以上资格。（市卫生局、医改办、人力资源社会保障局、财政局负责）
（二十四）全面落实乡村医生补偿政策。认真贯彻《河南省发展改革委河南省财政厅河南省卫生厅关于严格落实乡村医生各项政策的通知》（豫发改医改〔２０１３〕２５６号）精神，市、县两级财政部门要积极调整支出结构，增加投入，建立健全乡村医生队伍建设资金保障机制，将基本公共卫生服务经费、村卫生室实施基本药物制度的专项补助、退出村医的生活补助纳入年度财政预算，在编制年度预算时要按照标准和财政分担比例，足额安排补助资金预算。县（市、区）财政要按照预拨和结算相结合的办法拨付基本公共卫生服务经费及村卫生室实施基本药物制度的专项补助，年初预拨７０％资金，年底根据考核情况予以结算。明确村卫生室和乡镇卫生院的基本公共卫生服务任务分工和资金分配比例，原则上将４０％左右的基本公共卫生服务任务交由村卫生室承担，考核后将相应的基本公共卫生服务经费拨付给村卫生室，不得挤占、截留和挪用。完善基本药物制度专项补助制度，并适当提高对服务年限长和在偏远、艰苦地区执业的乡村医生的补助水平。各县（市、区）卫生部门要积极探索乡村医生补偿机制，为村卫生室或乡村医生统一开设账户，并按规定将相关补助经费通过代发金融机构直接拨入村卫生室或乡村医生账户。各县（市、区）要积极探索降低乡村医生执业风险、调解医患纠纷的有效措施。（市发展改革委、财政局、卫生局、医改办、人力资源社会保障局负责）
（二十五）合理解决乡村医生养老问题。建立健全老年乡村医生到龄退出机制，对年满６５周岁、连续执业满１０年、自愿退出、不再从事医疗卫生工作的老年乡村医生，每人每月给予３００元的生活补助，所需资金按照《三门峡市人民政府办公室关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（三政办〔２０１２〕１７号）要求，由省财政承担５０％；其余５０％部分由市、县两级财政承担，其中市级财政承担３０％、县级财政承担７０％，妥善解决老年乡村医生的生活保障困难问题；支持乡村医生参加城乡居民社会养老保险，按规定领取养老保险金。（市卫生局、医改办、财政局、人力资源社会保障局负责）
八、加强基层医疗卫生服务监管
（二十六）加强卫生行业监管。县级卫生部门要加强对基层医疗卫生机构、村卫生室和乡村医生的行业管理，加大执法检查监督力度。对有过度医疗、不合理使用抗生素、推诿病人、虚报公共卫生服务等违规行为的机构及人员，严格按规定予以通报、罚款乃至给予辞退、吊销执业证书等处罚；严厉查处没有按照规定实行基本药物零差率销售的基层医疗卫生机构。建立问责制，对监管不力的，严格追究相关责任人的责任。要设立监督举报电话，加强社会监督。（市卫生局负责）
（二十七）推行院（中心）务公开机制。基层医疗卫生机构要定期公开医疗服务信息、财务收支状况、医疗服务价格、基本公共卫生服务项目、基本药物（含省级增补品种）零差率销售价格、政府专项资金使用和绩效考核情况等，主动接受社会监督。（市卫生局、医改办、发展改革委负责）
（二十八）发挥医保经办机构和价格主管部门的监督制约作用。医保经办机构对医疗服务行为和费用要实行实时监控，加大奖惩力度，严厉查处骗保行为。价格主管部门要加强对基层医疗卫生机构的收费检查，严厉查处乱收费、违规加价等行为。（市人力资源社会保障局、发展改革委、卫生局负责）
（二十九）加强医德医风建设。建立诚信制度和医务人员医德医风档案。重视基层医务人员人文素质培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤精神，促进基层医务人员与城乡居民建立和谐关系。（市卫生局负责）
九、组织实施
（三十）落实目标责任。各级、各有关部门要高度重视基层医改工作，严格落实责任制，要将改革任务纳入年度目标任务，建立工作推进机制，提高执行力，各县（市、区）要结合实际，制定细化工作方案，各有关部门要进一步完善配套政策，加强各项政策的衔接。
（三十一）加强督导考核。各县（市、区）要将基层医改任务完成情况纳入政府目标考核管理范围，各有关部门要加强协调配合，督促指导开展工作。市医改办要会同有关部门定期开展督导检查，及时通报进展情况，对工作滞后的进行约谈，确保各项政策落到实处。
（三十二）加强宣传培训。大力宣传基层医改政策，及时总结各地的经验、做法，对从事医改的各级领导干部和基层医务人员开展政策培训，进一步统一思想，凝聚共识，形成全社会支持医改、参与医改的良好氛围。
三门峡市人民政府办公室
２０１４年１月２５日
