各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门：
城乡社会救助体系是社会保障体系的重要组成部分，与广大群众尤其是困难群众的切身利益密切相关。为了建立健全覆盖全市城乡的社会救助体系，切实保障城乡困难群众的基本生活，促进城乡经济社会的健康、和谐发展，现提出以下意见：
一、指导思想和总体目标
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展的要求，从解决困难群众最关心、最迫切的问题入手，完善救助政策，整合救助资源，规范救助行为，逐步构建以城乡居民最低生活保障和农村五保供养为基础，以医疗、教育、住房、法律等专项救助为辅助，以其他救助和社会帮扶为补充的，与经济社会发展水平相适应的城乡社会救助体系，逐步实现救助工作城乡一体化、组织网络化、管理法制化、服务社会化。
二、基本原则
——政府主导、社会参与的原则。城乡社会救助体系建设是政府的重要职责，是一项涉及全社会的系统工程。各级政府和有关部门必须高度重视，确保投入，扎实推进。要积极动员全社会的力量，共同参与和支持城乡社会救助体系建设。
——依法救助、规范管理的原则。实施社会救助，要依法行政，规范运作，做到公开、公平、公正，确保救助工作各项政策法规的落实。
——城乡统筹、协调发展的原则。按照逐步缩小城乡差别的目标，既要考虑城乡一体化，又要根据当前城乡经济差别统筹协调城乡社会救助工作。
——社会救助与社会发展相适应的原则。对城乡困难群众的救助，要随着经济社会的发展和困难群众的实际需求，及时调整救助政策、救助标准，增加救助项目，丰富救助内容。
三、救助对象
（一）处于最低生活保障线以下的城乡特困户；
（二）农村五保供养对象和城镇“三无”人员、流浪乞讨人员；
（三）其他因各种原因导致无法维持基本生活或遇有紧急、突发困难需要政府给予救助的城乡困难群众。
四、城乡社会救助体系的基本框架
(一)生存权益保障系统。主要指维护和保障城乡困难群众最基本生存权益的救助，包括城市低保、“三无”人员和流浪乞讨人员救助，农村低保和五保供养等。
(二）生活支撑系统。主要指保障困难群众基本生活权益的专项救助，包括住房救助、医疗救助、教育救助、就业救助、法律救助等。
(三)突发应急救助系统。主要指对特殊情况造成困难的救助，包括因自然灾害、突发疫情等灾害性事故造成群众生活困难的紧急救助，因家庭变故或重大事件造成生活困难的临时救济等。
(四)补充救助系统。主要指对上述各项救助的补充，包括社会捐赠、对口帮扶、邻里互助等。
五、建立健全城乡社会救助体系的主要任务
（一）进一步完善城市居民最低生活保障制度。当前和今后一个时期城市低保工作的重点是，在巩固应保尽保成果的基础上，进一步提高规范化管理水平，强化动态管理，并积极推行分类施保，不断提高保障的针对性和有效性。同时，要根据经济社会发展状况，及时科学、合理地调整最低生活保障标准，使低保对象的生活水平能够随着经济社会的发展逐步得到提高。
（二）建立和不断完善农村最低生活保障制度。要认真实施《许昌市农村居民最低生活保障暂行办法》，并借鉴开展农村特困群众生活救助工作和城市低保工作的经验，健全农村低保工作的各项制度，建立完善动态管理机制。要随着农村经济社会的发展和农村生活水平的提高，逐步提高农村低保标准，不断缩小城乡差别，努力形成城乡一体的最低生活保障体系。
（三）认真落实农村五保和城市“三无”人员供养政策，加快实现集中供养。要认真做好供养对象的确认、发证工作，将所有符合条件的人员纳入供养范围，切实做到应保尽保。五保供养资金以政府财政投入为主，各级政府要确保落实。城市“三无”对象的生活供养，要全部纳入低保范围，由各级民政部门按月足额发放。要进一步加快农村敬老院、五保大院和城市福利院建设，力争在两年内使全市五保对象集中供养率达到70%以上，城市“三无”对象集中供养率达到80%以上。
（四）建立健全医疗、教育、住房、就业、司法等专项救助制度。
1.医疗救助。按照先试点、再推广的原则，结合农村新型合作医疗制度的实施，逐步建立健全农村医疗救助制度，对农村低保对象、五保对象和因病影响基本生活的困难群众，给予必要的医疗救助。各县（市、区）要按照省政府的要求，在2005年年底前出台农村医疗救助实施方案，全面实施农村医疗救助工作。要在进一步改革、完善城市职工基本医疗保险制度，制定和落实城市困难群众和困难企业参保政策的基础上，积极推进城市医疗救助制度建设，通过建立城市特困群体重大病医疗救助制度、设立慈善医院等措施，建立多层次的城市医疗救助体系。有条件的县(市)可以积极探索建立城乡统一的医疗救助制度。
2.教育救助。进一步落实对义务教育阶段贫困家庭子女减免杂费和教科书费的政策，争取用2年左右的时间，使全市城乡低保家庭的学生在义务教育阶段都能享受到“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生活费）。积极制定和完善低收入家庭子女接受中高等教育的教育救助政策，广泛开展社会助学捐赠等爱心活动，扶助贫困和低收入家庭子女完成学业。
3.住房救助。对住房困难的城市低保户和其他低收入家庭与人员，要建立和实行廉租房制度，为他们提供基本的住房保障。住房保障方式以发放租赁住房补贴为主，也可采取实物配租、核减租金等方式。对农村五保对象和住房困难的农村低保户等贫困家庭与人员，要制定住房“加固改造”或“整体重建”的计划，并力争用3年的时间完成实施。对因灾倒房需政府帮建的，要及时帮助恢复重建。
4.就业救助。进一步加强城乡困难群众就业岗位的开发和对城乡困难群众就业的培训，逐步建立完善城乡困难群众就业服务体系。要充分利用政府和社会劳动培训资源，有针对性地对困难群众进行就业培训，增加其就业能力和就业机会。对有劳动能力和就业愿望的城乡低保对象，要免费提供就业培训和职业介绍等就业服务。组织劳务输出和安排公益性岗位就业要优先考虑城乡低保对象和其他困难群众。对从事个体经营的城乡困难群众要认真落实国家有关减免收费的规定，积极给予扶持，鼓励和帮助他们通过自主创业脱贫解困。
5.司法救助。认真贯彻落实国务院《法律援助条例》，健全各级法律援助机构，积极为城乡困难群众提供法律咨询、代写法律文书、刑事辩护、民事代理和行政代理等免费服务活动。动员和鼓励社会法律机构和法律工作者积极投入法律救助事业，共同维护困难群众的合法权益。
（五）切实做好对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理工作。要加快推进各级救助站（点）建设，健全救助设施，保证救助管理工作的正常开展。进一步加强救助管理工作的制度化、规范化建设，建立方便、快捷、安全的救助管理工作机制，确保流浪乞讨人员能够及时得到妥善的救助。鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员，动员社会各方面的力量共同做好对流浪乞讨人员的救助管理工作。
（六）进一步健全应急救助体系。要以灾害预防、灾情报告、核实和灾后紧急救援、生活救助、恢复重建为重点，进一步健全救灾工作各项制度，完善救灾应急预案，不断提高应对突发性灾害的能力，确保在重大灾害发生时能够最大限度地减少损失，及时、妥善地安排和保障受灾群众的基本生活。要严格按照有关规定落实对救灾工作的投入，切实做好救灾物资的储备和救灾款物的发放、使用管理等工作，保证救灾款物的及时投入和合理、有效使用。各级政府每年要安排一定的资金，对因重大疾病、天灾人祸等造成突发性、临时性生活困难的群众，及时给予必要的救助。
（七）规范和积极开展社会帮扶、社会救助捐赠活动。坚持并不断完善机关、企事业单位帮扶贫困户的制度，组织党政群机关、企事业单位积极发挥自身优势，为城乡困难家庭提供服务，开展对口帮扶活动。大力弘扬中华民族扶贫济困的传统美德，广泛动员社会各方面的力量，积极开展面向城乡困难群众的捐赠和“送温暖、献爱心”活动，并使之制度化和规范化。要按照“政府推动，民间运作、社会参与”的原则，积极培育、发展社会慈善和公益组织，通过社会慈善和公益活动的开展，进一步提高救助工作的社会参与程度。
六、建立健全城乡社会救助体系的保障措施
（一）加强组织领导。城乡社会救助体系的建立是一项政府主导，多部门、多方面共同参与的系统工程。各级政府要将此项工作摆上重要位置，纳入经济社会发展规划，切实加强领导，精心抓好组织实施。要建立政府领导，民政牵头，财政、教育、卫生、司法、建设、房管、劳动和社会保障、审计、监察等部门参加的城乡社会救助工作协调机制，及时研究解决工作中出现的情况和问题，加强协调、指导和督促检查，确保城乡社会救助体系建设工作的顺利推进。
（二）明确和落实工作职责。民政部门是城乡社会救助工作的主管部门，负责城乡低保、五保和“三无”人员的供养、流浪乞讨人员的救助管理、灾害救助等救助政策落实的有关工作，负责城乡社会救助的综合协调工作；财政部门负责做好城乡社会救助资金的预算安排，对资金的管理、使用进行监督；卫生部门负责医疗救助政策的制定、完善和落实工作；建设、房管部门负责住房救助政策的制定、完善和落实工作；教育部门负责教育救助政策的制定、完善和落实工作；劳动保障部门负责就业援助政策的制定、完善和落实工作；司法部门负责司法援助政策的制定、完善和落实工作；审计、监察部门负责救助款物使用的审计、监督工作；其他有关部门也要充分发挥职能作用，共同做好城乡社会救助工作。
（三）保障救助投入。各级政府要严格按照有关规定，将社会救助各项政策性资金纳入本级财政预算，及时足额落实兑现，保证社会救助工作的正常开展。市、县两级每年还要安排一定的财政资金，连同本级每年接收的社会救助捐赠款和发行福利彩票提取的公益金，设立城乡困难群体社会救助基金，作为政策性救助资金的补充，用于对城乡困难群众的临时、应急等救助，更好地帮助他们解决实际困难。救助基金要纳入同级财政专户，实行收支两条线管理。
（四）规范救助工作程序。凡申请社会救助，均以家庭为单位，由户主向户籍所在地社区居民委员会（村民委员会）提出书面申请，经街道办事处（乡镇人民政府）初审后，根据不同的救助项目，将初审意见报送县（市、区）相关救助管理部门核实、批准。有条件的县（市、区）可积极探索建立社会救助部门联合审批制度。确定和审批城乡低保、农村五保、城市“三无”、医疗救助、住房救助、教育救助、灾害及应急救助对象，均应经过社区评审小组或村民代表会议的讨论评议，对讨论评议和审批的结果都要进行公示。其他社会救助对象的确定和审批，也要按照有关规定履行申请、受理、核准、公示等程序。所有社会救助活动，均应通过街道办事处（乡镇人民政府）具体实施，各种救助款物由街道（乡镇）负责调配发放。
（五）加强救助对象的动态管理。要建立完善救助对象定期审核制度，严格按照有关规定及时甄别、确定救助对象，实现动态管理下的应保尽保。对农村五保、城市“三无”救助对象，由县（市、区）民政部门每年进行一次审核。对城乡低保救助对象，一般由社区居委会（村民委员会）每季度进行一次审核，对其中收入来源不固定或不易确定的家庭，应加强重点核查，可每月审核一次，必要时随时进行核实。街道办事处、乡镇人民政府每半年、县（市、区）民政部门每年要组织一次对城乡低保对象的审核。对其他救助对象，也要按照有关规定和救助工作的需要及时进行审核。
（六）强化救助工作网络和救助工作队伍建设。要积极整合现有救助工作机构和人员，将城乡社会救助工作纳入统一管理，加快建立民政牵头、有关部门参与、以街道（乡镇）为主要平台的社会救助工作网络。街道办事处（乡镇人民政府）要确定负责社会救助工作的机构和人员，社区居民委员会（村民委员会）要有专人负责做好社会救助的具体工作,有条件的社区（村）可以设立专门的社会救助管理服务机构。要加强各级社会救助管理服务机构和有关部门之间的信息网络建设，不断提高社会救助工作的信息化管理水平。市、县两级财政要根据城乡社会救助工作新形势的需要，进一步加大救助工作经费的投入，保证救助管理和服务工作的正常开展。要进一步加强城乡社会救助工作队伍建设，不断改进工作作风和工作方法，努力实现社会救助管理服务工作的亲民化、便民化和规范化。
（七）建立健全监督检查机制。要按照公开、公平、公正的原则，结合村（居）务公开、政务公开和事务公开，建立健全社会救助工作的公开和监督检查机制，切实加强对社会救助工作的行政和社会监督。对社会救助资金要定期进行审计、检查，确保使用合法、合理和安全。
二OO五年十一月二十四日
