许政[2015]58号
各县(市、区)人民政府,市城乡一体化示范区、经济技术开发区、东城区管委会,市人民政府各部门:
现将《许昌市深化财税体制改革实施方案》印发给你们,请认真贯彻落实。
2015年9月25日
许昌市深化财税体制改革实施方案
按照中央、省关于全面深化改革的总体部署,为不断深化财税体制改革,创新财政体制机制,逐步建立现代财政制度,根据《河南省人民政府关于深化财税体制改革的指导意见》(豫政〔2014〕91号),结合我市实际,特制定本实施方案。
一、深化财税体制改革的总体要求
深化财税体制改革是建立现代财政制度的必然要求。财政是国家治理的基础和重要支柱,1994年的财税体制改革及此后的预算管理制度改革取得积极成效,初步形成了适应经济社会的财政制度框架。随着经济社会发展和各方面形势变化,现行财税体制存在的预算管理制度不够透明规范、税收制度不够健全完善、事权与支出责任划分不够清晰明确等问题日益显现,在稳增长、促改革、调结构、惠民生等方面作用亟待完善提升,迫切需要进行全面深化和整体系统的改革。
(一)指导思想。深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和省、市决策部署,坚持稳中求进,改革创新,兼顾效率与公平,统筹当前与长远利益,坚持总体设计与分步实施相衔接,以改进预算制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度为重点,协同推进财税体制改革与其他改革,充分发挥各级积极性,逐步建立现代财政制度。
(二)基本思路。一是依法理财。树立法治理念,将财政运行全面纳入法治化轨道。二是明确事权。在省与市事权与支出责任调整基础上,合理调整明确市、县事权与支出责任,促进各级政府各司其职、各负其责、各尽其能。三是改革税制。落实上级部署,优化税制结构,强化税收筹集财政收入主渠道作用,改进税收征管体制。四是透明预算。逐步实施全面规范预算公开制度,推进民主理财,建设阳光政府、法治政府。五是提高效率。推进科学理财和预算绩效管理,健全运行机制和监督制度,促进经济社会持续健康发展,不断提高人民群众生活水平。
(三)目标任务。按照上级统一部署,着眼于规范政府与市场、政府与社会、市与县关系,促进财政治理体系和治理能力现代化,努力推进全面规范公开透明的预算制度、公平统一调节有力的税收制度、政府间事权与支出责任相适应的制度等,积极确保2015年预算制度改革取得决定性进展,2016年深化财税体制改革的重点工作和任务基本完成,2020年各项改革基本到位,现代财政制度基本建立。
二、建立规范透明的预算制度
改革目标:2015年全市各级财政部门实现全口径预算编报,完善财政预决算信息和“三公”经费公开制度,积极打造“阳光财政”。进一步细化部门预算编制,将一般公共预算细化到项级科目。进一步加强收入预算管理,强化支出预算的刚性约束,改进年度预算控制方式。建立财政资金统筹使用机制,深化财政专户和国库现金改革,实现财政资金管理的规范化和科学化。健全政府债务管理及风险预警机制,确保各级债务规模总体可控。建立财政绩效管理机制,提高财政资金使用成效。
(一)完善政府全口径预算管理体系。实行一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算有效衔接的全口径预算管理体系。细化一般公共预算编制,完善预算定额体系,提高年初预算精细度和到位率。按照“以收定支,收支平衡”原则编制政府性基金预算,建立政府性基金调入公共财政预算统筹使用机制。完善国有资本经营预算,所有国有企业纳入国有资本经营预算编制范围。推进社会保险基金制度化和规范化管理,分险种编制社会保险基金预算。
(二)规范政府预算管理。收入预算逐步从约束性转向预期性,各级政府科学安排全年收入预算。坚持依法组织收入,防范和禁止虚收空转、预征税款及混库等行为,提高收入质量,确保应收尽收。落实取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用规定的政策,统筹安排这些领域的经费。支出预算注重量力而行,坚持厉行节约。落实清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的政策,一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革需要和确需保障的内容统筹安排、优先保障,不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。
(三)加强预算执行管理。强化预算约束,预算未安排的事项一律不得支出。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外,一般不出台增加当年支出的政策,一些必须出台的政策,通过以后年度预算安排资金。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的,按照财政部门的规定办理。加快预算下达和预算执行进度。清理盘活财政存量资金,建立财政资金统筹使用机制。规范财政专户管理,一律不再新设专项支出财政专户,现有财政专户除经财政部审核并报国务院批准予以保留的外,其余专户在两年内逐步取消。完善国库现金管理,合理调节国库资金余额。严格权责发生制核算范围。规范和清理财政借垫款。
(四)健全透明预算制度。除涉密信息外,所有使用财政资金的部门应公开本部门预决算,所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目,部门预算公开到支出功能分类的项级科目,并逐步公开到基本支出和项目支出,探索按经济分类公开政府预决算和部门预决算。积极推进财政政策公开。2015年全市各级各部门要全面公开政府预决算、部门预决算及“三公”经费预决算。
(五)改进年度预算控制方式。公共预算审核的重点向支出预算和政策拓展,向同级人大报告支出预算的同时,要重点报告政策内容。建立跨年度预算平衡机制,一般公共预算如出现超收,用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金;如出现短收,通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡;如采取上述措施后仍不能实现平衡,市、县政府通过申请上级政府临时救助实现平衡,并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收,结转下年安排;如出现短收,通过削减支出实现平衡。逐步实行中期财政规划管理,结合各地国民经济和社会发展规划,探索编制三年滚动财政规划。
(六)强化财政绩效管理。推进政府向社会力量购买服务工作,降低公共服务成本,提高公共服务质量。推广使用政府与社会资本合作模式,促进社会资本参与基础设施投资和运营,政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。推进财政涉企资金基金化改革,把市场作用和政府作用有机结合起来,放大财政资金的杠杆和引导作用,发挥市场在微观层面的竞争性作用。健全预算绩效管理机制,绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出、政策、制度和管理等方面,评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。
(七)规范政府债务管理。依法建立以政府债券为主体的政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能。对政府债务实行限额控制,分类纳入预算管理。市政府在上级核定的债务限额内,核定市级和县(市、区)一般债务和专项债务限额。债务资金严格用于公益性资本支出和适度归还存量债务。建立健全债务风险预警及应急处置机制,防范和化解债务风险。推行权责发生制的政府综合财务报告制度,建立考核问责机制和政府信用评级制度。
三、认真落实税制改革部署
改革目标:清理规范税收优惠政策,完善地方税制建设,按照中央、省的统一部署,推进“营改增”试点改革,积极落实各项税制改革,完善涉税信息共享机制,加强地方税源管控。
(一)清理规范税收优惠政策。对国家统一制定的税收等优惠政策,要逐项落实到位。各级各部门已经出台的优惠政策,有规定期限的,按规定期限执行;没有规定期限又确需调整的,按照“把握节奏、确保稳妥”的原则设立过渡期,在过渡期内继续执行。各级各部门制定出台新的优惠政策,除法律、行政法规已有规定事项外,涉及税收或中央批准设立的非税收入的,应报国务院批准后执行;其他由地方政府和相关部门批准后执行,其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。
(二)促进完善税收制度改革。密切关注国家税制改革方向,积极落实增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税改革政策,逐步构建科学、合理、完善的税收体系。强化税源专业化管理,优化纳税服务,加强部门间协调,推进信息共享,严格风险管理,建立高效的税收征管制度,提升征管质量和水平。
四、建立事权和支出责任相适应的制度
改革目标:合理调整市与县(市、区)收入划分范围,科学界定市与县(市、区)事权与支出责任,形成较为健全完善的事权和支出责任相适应制度及与之相配套的财政管理体制。
(一)建立事权和支出责任相适应的制度。根据省与市县收入划分范围,在兼顾税收征管效率的前提下,对全市经济影响重大的税源收入作为市级固定收入,其他税源收入按属地管理、方便征管原则,划分为县(市、区)收入或由市与县(市、区)共享。根据省与市县事权和支出责任划分,理顺市与县(市、区)事权和支出责任,根据各级政府的职能职责,明确城市建设、教育、社会保障等重大民生项目市、县(市、区)负担比例和标准。
(二)完善财政管理体制。规范市与县(市、区)间财政关系,加大财政调节力度,强化财政体制约束力。保持现有财政管理体制和财力格局总体稳定,待中央对省、省对市县财政体制调整完成后,适当考虑县级承受能力及履职需要,相应完善市与县(市、区)的财政体制。
五、切实加强组织领导
全面深化财税体制改革工作事关全局、任务艰巨,各级各部门要加强组织领导,切实履行职责,提高领导和推进改革的能力和水平,确保改革取得成功。
(一)统筹谋划推进。各级各部门要对改革工作统筹谋划、科学推进、分类实施。对正在实施的改革,要加强督导检查,逐项抓好落实;对处于准备阶段的改革事项,要做实基础工作,尽快启动实施;对尚未启动的改革事项,要及时了解改革信息,深入研究政策,为下一步实施打下有利条件。
(二)加强协调配合。各级各部门要认真履职,负起责任,密切协作。对于牵头负责的改革事项,要及时了解政策动态,加强沟通协调,抓紧制定完善重点改革事项的实施方案,稳妥推进各项改革工作;对于配合其他部门推进的改革事项,积极参与其中,主动介入研究。
(三)把握政策导向。财税体制改革涉及各级政府利益的再调整和再分配。各级各部门要认真研究中央和省出台的各项改革政策,根据主要导向和扶持重点,提前谋划和运作。并主动加强对上沟通汇报,积极抢抓机遇,及时掌握动态,努力争取更多政策和资金支持,助推经济社会发展。
(四)严肃财经纪律。按照新《预算法》要求,构建财政监督与人大监督、审计监督、行政监察有效运行的监督格局。强化部门预算编制和执行的主体地位,实行财政资金管理使用监督问责。重点监督财经纪律执行情况、财政收入质量、重大民生支出等,坚决查处财税违法、违规的行为。
