许政办[2017]29号
各县(市、区)人民政府,市城乡一体化示范区、经济技术开发区、东城区管委会,市人民政府各部门:
《许昌市政府性债务风险应急处置预案》已经市政府同意,现印发给你们,请认真组织实施。
2017年6月21日
许昌市政府性债务风险应急处置预案
1总则
1.1编制目的
建立健全政府性债务风险应急处置工作机制,坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置,牢牢守住不发生区域性、系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定。
1.2编制依据
《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》(国办发〔2013〕101号)、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、《河南省人民政府办公厅关于印发河南省政府性政府性债务风险应急处置预案的通知》(豫政办〔2017〕39号)等。
1.3适用范围
本预案适用于我市范围内政府性债务风险事件的应对处置工作。
本预案所称政府性债务风险事件,是指政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,需要采取应急处置措施予以应对的事件。
本预案所称存量债务,是指清理甄别认定的2014年末政府性债务,包括存量政府债务和存量或有债务。
1.3.1政府债务风险事件
(1)政府债券风险事件:指政府一般债券、政府专项债券还本付息出现违约。
(2)其他政府债务风险事件:指除政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。
1.3.2或有债务风险事件
(1)政府提供担保的债务风险事件:指由企事业单位举借、政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险,政府需要依法履行担保责任或者相应民事责任却无力承担。
(2)政府承担救助责任的债务风险事件:指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还,政府在法律上不承担偿债或者担保责任的存量或有债务出现风险,政府为维护经济安全或者社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。
1.4工作原则
1.4.1分级负责。市政府对全市政府性债务风险应急处置负总责。县(市、区)政府按照属地原则,对本地区政府性债务风险应急处置工作承担主体责任。市直有关部门、单位在市政府统一领导下加强对政府性债务风险应急处置的指导。跨区域政府性债务风险应急处置由相关县(市、区)协商办理。1.4.2及时应对。坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强对政府性债务风险的监控,及时排查风险隐患,妥善处置风险事件。
1.4.3依法处置。政府性债务风险事件应急处置应当依法合规,尊重市场化原则,充分考虑并维护各方合法权益。
2组织指挥体系及职责
2.1组织指挥体系
2.1.1市级组织指挥机构。市政府成立许昌市政府性债务管理领导小组(以下简称市债务管理领导小组),作为非常设机构,负责统一领导、指挥全市政府性债务管理工作;当出现政府性债务风险事件时,根据需要转为许昌市政府性债务风险事件应急领导小组(以下简称市债务应急领导小组),负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。
市债务管理领导小组(市债务应急领导小组)由市长任组长,成员单位包括市财政局、发改委、审计局、金融办、人行许昌市中心支行、许昌银监分局,根据工作需要可以适时调整成员单位。
2.1.2县级组织指挥机构。县(市、区)政府对本地政府性债务风险应对工作负总责,应当设立政府性债务管理领导小组,作为非常设机构,负责领导本地政府性债务日常管理工作。当出现政府性债务风险事件时,根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组,负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。债务管理领导小组由本级政府主要负责人任组长,可以根据工作需要确定和调整成员单位。
2.2市债务管理领导小组成员单位工作职责
2.2.1市财政局。履行政府性债务归口管理部门职责。承担市债务管理领导小组(市债务应急领导小组)办公室职能,负责市债务管理领导小组办公室日常工作,督促县(市、区)级政府结合当地实际,制定或修订本地政府债务风险应急处置预案;负责风险评估、监测和定期报告,组织提出应急措施等;建立会商、督察等制度;负责预案的宣传培训,并根据实际情况,适时组织评估和修订预案;完成市债务领导小组交办的其他事项。
2.2.2债务单位行业主管部门。承担政府性债务风险应急处置的主体责任,负责定期梳理本行业政府性债务风险情况,督促举借债务或者使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急处置预案;当出现债务风险事件时,落实债务还款资金安排,及时向市债务应急领导小组报告。
2.2.3市发改委。加强政府投资计划管理和项目审批,从严审批政府性债务风险较高地方的新开工项目,根据应急需要调整投资计划。做好企业债券风险应急处置工作。
2.2.4市审计局。对政府性债务风险事件开展审计,明确有关单位和人员的责任。
2.2.5市政府金融办。按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。
2.2.6人行许昌市中心支行。负责开展金融风险监测与评估,牵头做好区域性、系统性金融风险防范和化解工作,维护金融稳定。
2.2.7许昌银监分局。负责指导银行业金融机构等做好风险防控工作,协调银行业金融机构配合开展风险处置工作,牵头做好银行贷款、信托等风险处置工作。
2.2.8其他部门(单位)负责本部门(单位)债务风险管理和防范工作,落实政府性债务偿还化解责任。
3预警和预防机制
3.1监测
各级政府要加强政府性债务监测,定期排查风险隐患,防患于未然。债务单位要及时准确填录债务数据信息,杜绝违法违规新增政府债务的现象。各级政府及其财政部门要将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项纳入监测范围,防范财政风险。
3.2预警
市财政局按照有关规定做好全市政府性债务风险评估和预警工作,及时组织评估各县(市、区)政府性债务风险情况,做到风险早发现、早报告、早处置。经市政府同意后,将评估和预警结果通报有关部门和县(市、区)政府。被通报地方政府要按照相关规定,制定债务风险化解方案,积极采取措施,逐步降低风险。
3.3信息报告
各级政府要建立政府性债务风险事件报告制度,发现问题及时报告,不得瞒报、迟报、漏报、谎报。3.3.1政府性债务风险事件报告。县(市、区)政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的,要提前2个月以上向市政府报告,并抄送市财政局。发生突发或者重大情况,县级政府可以直接向省政府报告,并抄送省财政厅。
3.3.2或有债务风险事件报告。政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的,要提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告,经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或者必要救助责任后,由本级政府向市政府报告,并抄送市财政局。遇突发或者重大事件,县级政府可以直接向省政府报告,并抄送省财政厅。
3.3.3报告内容。包括预计发生违约的政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息,风险发生原因,事态发展趋势,可能造成的损失,已采取及拟采取的应对措施等。
3.3.4报告方式。一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。
3.4分类处置
3.4.1政府债券。对政府债券,由政府依法承担全部偿还责任。
3.4.2非政府债券形式的存量政府债务。对非政府债券形式的存量政府债务,经政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理:(1)债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,政府不得拒绝相关偿还义务转移,并应承担全部偿还责任。政府要通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金,偿还到期政府债务本息。
(2)债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的政府债务限额按程序予以调减。政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。
3.4.3存量或有债务。
(1)存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,政府及其部门出具的担保合同无效,政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。
具体金额由政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。
(2)存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务,政府可以根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。
3.4.4新发生的违法违规担保债务。对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后政府违法违规提供担保承诺的债务,参照3.4.3第(1)项依法处理。
3.4.5其他事项。政府性债务风险分类处置的具体办法按照财政部文件规定执行。
4应急响应
4.1债务风险事件级别
按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,划分为Ⅰ级(重大)、Ⅱ级(较大)、Ⅲ级(一般)三个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时,按照较高一级处置,防止风险扩散;当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时,按照升级后的级别处置。政府性债务风险事件监测主体为市、县(市、区)政府。城乡一体化示范区、经济开发区、东城区管委会等县级以上政府派出机构的政府性债务风险事件按照行政隶属关系由所属政府负责监测。
4.1.1Ⅰ级(重大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:
(1)市级或者全市2个以上的县(市、区)级政府无法偿还政府性债务本息,或者因偿还政府性债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。
(2)市级或者全市2个以上的县(市、区)级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或者必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。
(3)全市政府性债务本金违约金额占同期政府性债务应偿本金10%以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%以上。
(4)市政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。
4.1.2Ⅱ级(较大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:
(1)全市2个县(市、区)级政府无法支付政府性债务本息,或者因兑付政府性债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。
(2)全市2个县(市、区)级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或者必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。
(3)县级以上政府性债务本金违约金额占同期本地政府性债务应偿本金5%以上(未达到10%),或者利息违约金额占同期应付利息5%以上(未达到10%)。
(4)因到期政府性债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或者必要救助责任,造成重大群体性事件,影响极为恶劣。
(5)县级以上政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。
4.1.3Ⅲ级(一般)债务风险事件,是指出现下列情形之一:
(1)单个县(市、区)政府本级偿还政府性债务本息实质性违约,或者因兑付政府性债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。
(2)县级以上政府性债务本金违约金额占同期本地政府性债务应偿本金1%以上(未达到5%),或者利息违约金额占同期应付利息1%以上(未达到5%)。
(3)因到期政府性债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或者必要救助责任,造成较大群体性事件。
(4)县级以上政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。
4.2分级响应
各级政府对其举借的债务负有偿还责任,要加强日常风险管理,按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》,妥善处理政府性债务偿还问题。同时,要加强财政资金流动性管理,避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或者无力承担法定代偿责任等引发风险事件的地方,根据债务风险等级,事发地政府要及时启动分级响应和实施应急处置。
4.2.1Ⅲ级应急响应。
(1)市、相关县(市、区)债务管理领导小组要转为债务应急领导小组,对风险事件进行研判,查找原因,明确责任,立足自身化解债务风险。
以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的,在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下,可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或者国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或者预备费等方式筹措资金偿还,必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或者承担必要救助责任的或有债务,政府无力承担相应责任时,按照上述原则处理。
以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务,因政府性基金收入不足造成债务违约的,在保障部门基本运转和履职需要的前提下,要通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务,政府无力承担相应责任时,按照上述原则处理。
因债权人不同意变更债权债务关系或者不同意置换,导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的,原有债权债务关系不变,由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还,可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或者依法破产,政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务,按照上述原则处理。
各级政府出现债务风险事件后,在恢复正常偿债能力前,除国务院确定的重点项目外,原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的,可以暂停建设,腾出资金依法用于偿债。
(2)市、县(市、区)债务管理领导小组或者债务应急领导小组认为确有必要时,可以启动财政重整计划。县(市、区)政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的,债务管理领导小组或者债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
(3)市、县(市、区)政府要将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报省政府,并抄送省财政厅。
4.2.2Ⅱ级应急响应。除采取Ⅲ级债务风险事件应对措施外,还要采取以下升级应对措施:
(1)市、相关县(市、区)债务管理领导小组要转为债务应急领导小组,将债务风险情况和应急处置方案专题向上级债务管理领导小组报告。(2)市债务应急领导小组要密切关注事态变化,加强政策指导,及时组织召开专题会议通报风险处置情况,必要时可以成立工作组进驻风险地区,指导支持债务风险处置工作。
(3)县(市、区)政府偿还省政府代发的到期政府债券(包括一般债券和专项债券)有困难的,可以申请由市财政先行代垫偿还,事后扣回。
(4)市、县(市、区)政府要将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报省政府,并抄送省财政厅。
4.2.3Ⅰ级应急响应。除采取Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:
(1)市债务管理领导小组要转为债务应急领导小组,汇总有关情况向市政府和省财政厅报告,动态监控风险事件进展,指导和支持县(市、区)政府化解债务风险。
(2)市政府偿还到期政府债券本息有困难的,申请省财政厅提前调度部分国库资金周转,事后回补。必要时,可申请省政府成立工作组进驻风险地区,予以指导和组织协调。
(3)县(市、区)政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或者经济社会稳定的,可以向市债务应急领导小组申请救助,申请内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需上级政府帮助解决的事项等。市债务应急领导小组对县(市、区)政府救助申请提出审核意见,报市政府批准后实施,并立即启动责任追究程序。(4)县(市、区)政府应当建立债务风险处置信息定期向市债务应急领导小组报告制度,每天向市债务应急领导小组报告风险应急处置工作进度,重大事项必须立即报告。
(5)市债务应急领导小组督促县(市、区)政府落实债务风险应急处置措施,跟踪债务风险化解情况。必要时,市政府可以成立工作组进驻风险地区,帮助或者接管风险地区财政管理,帮助制定或者组织实施风险地区政府财政重整计划。
4.3政府财政重整计划
实施政府财政重整计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,要注重与金融政策协调,加强与金融机构的沟通,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容:
(1)拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策外,可以暂停其他财税优惠政策,待风险解除后恢复。
(2)优化支出结构。财政重整期内,除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外,视债务风险事件等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目;不得设立各类需要政府出资的投资基金等,已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国(境)、培训、公务接待等项目“零支出”,大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员,必要时采取核减机构编制、人员等措施;暂停自行出台的机关事业单位各项补贴政策,压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或者取消本地出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准,优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策,本地支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。
(3)处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。
(4)申请市级救助。采取上述措施后,风险地区财政收支仍难以平衡的,可以向市政府申请临时救助,包括但不限于:代偿部分政府债务,加大财政转移支付力度,减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后,由市政府决定是否收回相关资金。
(5)加强预算审查。实施财政重整计划以后,相关县(市、区)政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时,必须报市政府备案。市政府对下级政府报送备案的预算调整方案要加强审核评估,认为有不适当之处需要撤销批准预算的决议的,要依法按程序提请本级人民代表大会常委会审议决定。
(6)改进财政管理。相关县(市、区)政府要实施中期财政规划管理,妥善安排财政收支预算,严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接工作。
4.4舆论引导
根据处置债务风险事件的需要,启动应急响应的事发地政府或者其债务风险应急领导小组要及时跟踪和研判舆情,健全新闻发布制度,指定专门的新闻发言人,统一对外发布信息,正确引导舆论。加强舆情收集分析,及时回应社会关切,澄清不实信息。
4.5应急终止
政府性债务风险得到缓解、控制,事发地政府实现财政重整目标,经上级政府债务管理领导小组或者债务应急领导小组同意,终止应急措施。
5后期处置
5.1债务风险事件应急处置记录及总结
在债务风险事件应急处置过程中,相关地方政府、各有关部门和单位要详尽、具体、准确地做好记录工作,及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后,要及时形成书面总结,向本级人民代表大会常委会和市政府报告。
5.2评估分析
建立健全债务风险事件应急处置情况评估机制。评估内容主要包括:债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。相关地方要根据评估结果,及时总结经验教训,修订完善应急处置预案。债务风险事件应急处置结束后,事发地债务管理领导小组要在15日内组织开展评估分析,并向市债务管理领导小组报告。
各级政府债务管理领导小组要组织对上一年度债务风险事件应急处置工作、应急预案实施情况开展评估,重点评估应急预案实施情况和应急措施的针对性、可操作性,预案内容的完整性等。根据总结评估结果,及时修订完善应急处置预案。
6保障措施
6.1通信保障
启动应急响应的事发地政府要保持应急指挥联络畅通;有关部门要指定联络员,提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。
6.2人力保障
各级政府要加强政府性债务管理队伍建设,提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应的事发地政府要部署各有关部门安排人员具体落实相关工作。
6.3资源保障
事发地政府要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源,为偿还债务提供必要保障。
6.4安全保障
应急处置过程中,对可能影响公共安全和社会稳定的事件,要提前防范、及时控制、妥善处理;要遵守保密规定,加强涉密信息管理,严格控制知悉范围。
6.5技术储备与保障
各级政府债务应急领导小组可以根据需要建立咨询机制,抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组,参加应急处置工作,提供技术、法律等方面支持。
7责任追究
7.1违法违规责任范围
7.1.1违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为:
(1)政府债务余额超过经批准的本地政府债务限额;
(2)政府及其部门通过发行政府债券以外的方式举借政府债务,包括但不限于通过企事业单位举借政府债务;
(3)举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源;
(4)政府或者其部门违反法律规定,为单位和个人的债务提供担保;
(5)银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定;
(6)政府债务资金没有依法用于公益性资本支出;
(7)增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准;
(8)未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开;(9)其他违反法律规定的行为。7.1.2违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关政策规定的下列行为:
(1)政府及其部门在预算之外违法违规举借债务;
(2)金融机构违法违规向市、县(市、区)政府提供融资,要求市、县(市、区)政府违法违规提供担保;
(3)政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途;
(4)政府及其部门恶意逃废债务;
(5)债务风险发生后,隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况;
(6)其他违反财政部等部门制度规定的行为。
7.2追究机制响应
发生Ⅲ级以上债务风险事件后,要适时启动债务风险责任追究机制,依法对相关责任人员进行行政问责;银监部门要对银行业金融机构相关责任人员依法追责。
7.3责任追究程序
(1)市债务管理领导小组组织有关部门组成专项调查组或者审计组,对发生地方政府性债务风险的县(市、区)政府开展专项调查或者专项审计,核实认定债务风险责任,提出处理意见,形成调查或者审计报告,报市政府审定。
(2)有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况,依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的,移交司法机关进行处理。(3)将政府性债务风险处置纳入市对县(市、区)政府政绩考核范围。对实施财政重整的县(市、区)政府,视债务风险事件形成原因和时间等情况,追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的,在终止应急措施之前,政府主要领导同志不得重用或者提拔;属于已经离任的政府领导责任的,应当依纪依法追究其责任。
8附则
8.1预案管理
本预案由市财政局制订,报市政府批准后施行。本预案施行后,市财政局应会同有关部门组织宣传、培训,加强业务指导,并根据施行情况适时进行评估和修订。县(市、区)政府要结合当地实际制定本级债务风险应急处置预案。
8.2预案解释
本预案由市财政局负责解释。
8.3预案实施时间
本预案自印发之日起施行。
