前 言
为进一步完善农村低保、特困供养、临时救助等保障性扶贫措施，充分发挥社会救助在脱贫攻坚行动中的兜底作用，根据省民政厅、财政厅、省扶贫办联合印发《河南省脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》，许昌市民政局、许昌市财政局、许昌市扶贫办联合印发了《许昌市脱贫攻坚行动中切实做好社会救助兜底保障工作实施方案》（许民文〔2019〕35号），现将《方案》中有关低保兜底保障的政策予以解读，供大家参考。
一、进一步加强农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接
《方案》要求“科学制定农村低保标准，确保每年农村低保标准动态、稳定地高于国家扶贫标准。凡家庭人均收入低于当地农村低保标准且财产状况符合当地规定的未脱贫建档立卡贫困户，都要按规定程序纳入农村低保。要将整户无劳动力或劳动力较弱且无法依靠产业就业帮扶脱贫的建档立卡贫困户，作为兜底保障的重点，按规定程序有序纳入农村低保。”
解读：
各地在制定农村低保标准时，应考虑到低保兜底保障的因素，将当地低保标准略高于扶贫线标准。2019年，我市的农村低保标准是每人每年4000元，扶贫线标准是3700元，低保标准略高于扶贫线标准。凡是家庭年人均收入达不到4000元且家庭财产状况符合相关规定的未脱贫建档立卡贫困户，都可按程序申请低保。
二、实行低保渐退期制度
《方案》明确要求“脱贫攻坚期内，纳入农村低保的建档立卡贫困户人均收入超过当地低保标准后，可给予12个月的渐退期，实现稳定脱贫后再退出低保范围。对人均收入超过当地低保标准的其它低保家庭，可给予6-12个月的渐退期”。
解读：
本方案出台之前的低保政策规定，低保户家庭收入超过低保标准时，就应立即停止其低保待遇。
现在《方案》要求在脱贫攻坚期内，当低保对象人均收入超过低保标准时，不能立即停止低保待遇，要按照上述标准给予一定时间的渐退期。使未脱贫建档立卡贫困对象实现稳定脱贫后再退出低保范围，确保其家庭基本生活的稳定过度。
例如：
建档立卡贫困户。某村庄建档立卡低保贫困户王某（单人户），2018年12月其土地收益、务工或经营收入、赡养费等所有收入已达5400元，超过2018年低保标准每人每年3500元，不能立即停止其低保待遇，可再让其再享受12个月的低保待遇，直到2019年12月。此时，如果王某在2019年的总收入处于稳定5400元（稳定脱贫），则应于2020年1月停止其低保待遇。
例如：
非建档立卡贫困户的一般低保户。某村庄非建档立卡低保户李1、李2和李3（均为单人户），李1基本无生活来源、无劳动能力、无法定义务人或义务人无履行能力（一般称A类），李2短期内收入变化不大（一般称B类），李3收入来源不固定，有劳动能力（一般称C类），2019年1月分别计算3人2018年全年的土地收益、务工或经营收入、赡养费等所有总收入达到5000元，均超过了2018年低保标准3500元。实行渐退期后，根据3人困难程度，分别制定渐退期。困难程度最重的李1可再享受12个月直到2019年底，困难程度次之的李2可再享受9个月直到2019年9月，困难程度最轻的李3可再享受6个月直到2019年6月。（考虑到农村低保一般按季度审批，建议渐退期分12个月、9个月、6个月不等）。
三、扣减必要的就业成本
《方案》明确要求“建档立卡贫困户实现就业并产生必要的就业成本的，在核算其就业收入时，按当地低保标准的30%进行扣减（一般情况按当地农村低保年保障标准计算）。对已纳入农村低保的建档立卡贫困户扣减就业成本后家庭人均收入仍低于当地农村低保标准的，不得退出低保。”
解读：
在核算建档立卡贫困户劳动就业收入时，按当地低保标准的30%扣减其就业成本，扣减后其家庭收入符合低保标准的，仍可享受低保。
在核算非建档立卡贫困户等低保申请对象就业收入时，可参考建档立卡贫困户酌情进行扣减，原则上不超过30%。
例如：
某村庄建档立卡低保贫困户张某（单人户），2018年12月底计算其2018年收入时，土地收益、劳动务工就业收入以及赡养费收入等所有总收入已达4500元，超过2018年低保标准每人每年3500元。但考虑到王某在乡办企业务工时有必要的培训成本、证件成本等，按当地低保标准3500元的30%即1050元进行扣减后，其年收入为3450元，低于3500元的低保标准，王某可以继续享受低保待遇。
四、劳动能力、劳动力个数、劳动力系数
《方案》明确要求“整户无劳动力或劳动力较弱的建档立卡贫困户家庭劳动能力以劳动力系数（劳动力个数/共同生活的家庭成员人数）衡量，劳动能力的认定参照《特困人员认定办法》等相关政策执行。对家庭成员有劳动能力的，也应视具体年龄、身体状况等情况区别计算劳动力个数。（青壮年等正常人员一般计算为“1”，年龄接近60岁，患有慢性病以及身体残疾 丧失部分劳动能力的可视情况计算为“0.9-0.1”不等，患有重大疾病有可计算为“0”）。建档立卡贫困户中共同生活的家庭成员需要照顾其他无劳动能力的家庭成员的，适当扣减家庭劳动力个数后再计算家庭劳动力系数。整户无劳动力一般是指家庭劳动力系数为0，劳动力较弱一般是指家庭劳动力系数小于0.3.原则上，对于劳动力系数偏低（小于0.3）的建档立卡贫困户给予重点保障或适当核减收入。建档立卡贫困户中共同生活的家庭成员需要照顾其他无劳动能力家庭成员的，适当扣减家庭劳动力个数后再计算家庭劳动力系数。家庭收入、家庭财产、家庭支出的具体核算办法由各县（市、区）根据实际情况制定，对于家庭财产的限制性规定不得与家庭经济状况综合评估的精神相抵触。”
解读：
劳动能力：是指人类进行劳动工作的能力。可根据身体状况的伤残程度及实际劳动能力确定。
劳动力个数，是指家庭有劳动能力的人数。一般青壮年等正常人员计算为“1”个劳动力，其他年龄接近60岁，患有慢性病以及身体残疾丧失部分劳动能力的可视情况，从“0.9-0.1”等级中选取适合其劳动能力的指数，计算劳动力个数。患有重大疾病的可计算为“0”劳动力。
劳动力系数：家庭劳动力个数除以共同生活的家庭成员人数。
例如：
某村建档立卡贫困户王某，年纪50岁，因患脑梗塞造成半身不随，他的劳动能力鉴定为部分丧失生活自理能力，劳动力个数仅能计算为0.1。王某的爱人48岁，常年有病，身体状况一般，劳动力个数计算为0.3，王某的孩子26岁，因车祸造成残疾，劳动力个数为0.1，该家庭三口人，则其家庭劳动力系数为（0.1 0.3 0.1）÷3=0.17,该家庭属劳动系数偏低家庭，应予以重点保障。
五、进一步健全低保对象认定办法
《方案》明确要求：“完善城乡低保家庭经济状况核查机制，细化家庭收入、家庭财产、家庭支出核算范围和计算方法。核查评估家庭经济状况时，以申请对象家庭收入为基础，同时考虑家庭成员特征和重大疾病医疗支出、患残疾医疗康复支出、普通大中专教育支出等刚性支出因素进行综合评估。”
（一）扣减重大疾病医疗支出。
“因家庭成员重大疾病医疗支出、患残疾医疗康复支出的，按照申请低保救助前6个月内经各种医疗报销（含商业保险）后实际承担费用在家庭收入中进行扣减。”
解读：
之前的低保政策要求在核算申请人家庭收入时，仅考虑家庭收入，不考虑家庭重大疾病医疗支出。一些家庭因重大疾病医疗支出过大，造成其家庭生活困难，但因家庭收入超过了低保标准，不能将其纳入低保。
现在《方案》明确要求，扣减申请低保家庭的重大疾病医疗支出，扣减后符合低保条件的对象，应及时其纳入低保范围。本款规定适用于所有申请低保的家庭。
例如：
某村庄钱某（单人户），2019年7月以重大疾病为由申请低保。其2019年1-6月因患病个人承担医疗费用为3万元，而钱某2019年上半年的总收入为3.1万元，扣减钱某申请低保前6个月因重大疾病的刚性支出3万元，则钱某的实际收入为3.1-3=0.1万元，低于2019年4000元的低保标准，钱某可以按程序在7月申请并享受低保待遇。（注：2019年农村低保标准为每人每年4000元，每半年为2000元）。
（二）扣减家庭成员教育刚性支出。
《方案》明确要求：“家庭成员（一般指子女）学龄前至普通大中专教育的刚性支出，每个学生每月在家庭收入中建议按以下标准进行扣减：幼儿园200元；高中（中职中专）300元；普通全日制本专科600元。丧偶单亲家庭双倍扣减。”
解读：
之前的低保政策要求在核算申请人家庭收入时，仅考虑家庭收入，不考虑家庭教育刚性支出。一些家庭因家庭成员教育刚性支出过大，造成其家庭生活困难，但因家庭收入超过了低保标准，不能将其纳入低保。
现在《方案》明确要求，扣减申请低保家庭成员的教育刚性支出，扣减刚性支出后，符合低保条件的对象，应及时将其纳入低保范围。本款规定适用于所有申请低保的家庭。
扣减教育刚性支出的主要对象适用于学龄前幼儿园，高中生（中职中专）和普通全日制本专科生。小学和初中义务教育阶段学生的学杂费已经免除，不在刚性支出范围。
例如：
某村离婚村民马某，目前务工月收入1500元，其女儿上普通全日制本科，则每月扣除教育刚性支出600元后，母女2人人均月收入计算为：
（1500元-600元刚性支出）*12个月=10800元（全年收入）÷2人=5400元，超出低保条件，不能享受低保。（没有计算其他收入比如小孩生父支付的生活费，仅马某收入一项就不符合）
如果该女村民是丧偶，则每月扣除女儿1200元的教育刚性支出，母女2人人均月收入计算为：
（1500-1200刚性支出）*12个月=3600元（全年收入）÷2人=1800元，低于当前农村低保标准每人每年4000元标准，该家庭可以申请低保待遇。
六、重度残疾人享受低保条件
(一)重度残疾人。
《方案》明确要求：“对具有当地户籍，持有中华人民共和国残疾人证，参与社会生活和自理困难，由父母或兄弟姐妹抚养（扶养）的一级听力、言语残疾以及一级、二级视力、肢体、精神、智力残疾人，经个人申请，可参照单人户纳入低保范围。”
解读：
重度残疾人申请低保有四个条件：一是持有当地户籍；二是参与社会生活和自理困难；三是由父母和兄弟姐妹抚养（扶养）的；四是持有一级听力、言语残疾以及一级、二级视力、肢体、精神、智力残疾证的。以上四个条件必须全部满足，判断重点是第二条和第三条。本款规定适合所有符合条件的重度残疾人。
例如：
某县做生意的某夫妇俩，小孩出生后患有脑瘫，持有一级智力残疾证，此小孩符合重度残疾人单独享受低保的上述条件，不受家庭收入影响，可以按程序申请低保待遇。
（二）未脱贫建档立卡贫困户中的重度残疾人：
《方案》明确要求：“未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人，经个人申请，可参照单人户纳入农村低保范围。本方案所称重度残疾人是指持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级智力残疾人、三级精神残疾人”。
解读：
对于未脱贫建档立卡贫困户中的重度残疾人，条件有所放宽。一是靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人;二是将残疾等级放宽为所有一级、二级重度残疾人和三级智力残疾人、三级精神残疾人，扩大了救助范围。
七、未脱贫建档立卡贫困户中的重大疾病患者享受低保
《方案》明确要求：“重病患者指未脱贫建档立卡贫困户中获得重特大疾病医疗救助，且年度内经各种医疗报销（含商业保险）后实际承担费用超过该家庭人口数与当年当地农村低保标准乘积3倍的人员。”“经个人申请，可参照单人户纳入农村低保范围。”
解读：
针对未脱贫建档立卡贫困户中的重病患者在获得重特大疾病医疗救助，且年度内经各种医疗报销（含商业保险）后实际承担费用超过该家庭人口数与当年当地农村低保标准乘积3倍的人员。此款只适用于未脱贫建档立卡贫困户。
例如：
假设一个5口之家，2018年有1人因患重大疾病住院，经各种医疗报销（含商业保险）和医疗救助后，个人实际承担费用限额计算方法是：
5口人*3500元（2018年低保标准）*3倍=52500元。
即一个5口之家的未脱贫建档立卡贫困户，家中若有一人因患重大疾病年内个人承担部分超过52500元，则该病人可按照政策申请低保。
八、子女赡养费计入家庭收入
《方案》明确要求：“在核算家庭收入时，义务人对家庭成员给付的赡养、抚养、扶养费计入家庭收入。给付费无法准确掌握时，各地可根据义务人能力（生活条件）、当地经济发展及消费水平、民风民俗等情况酌情计算。给付标准原则上不低于基础养老金标准的1.5倍。义务人失踪、服刑、享受低保（特困）等情况时，可视为无履行能力。”
解读：
子女对父母缴纳赡养费是应尽的义务。之前，农村子女给付父母的赡养费没有明确标准，工作人员无法准确核算多子女老人的赡养费收入，使得一些多子女的老人因生活困难享受低保，造成群众意见和攀比。
现在《方案》明确了赡养费标准，将子女应给付父母的赡养费计入家庭收入，可以真实准确地核算申请低保对象的家庭实际收入。
基础养老金是指当地政府为未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的60岁以上老年人每月发放的养老金。2019年，我市60岁以上老年人基础养老金标准是每人每月105元。
例如：
某村庄老俩口，育有4个子女（2个儿子2个女儿），4个子女均在家务农或外出务工。老俩口每年应得的赡养费收入计算为：
105元（2019年基础养老金标准）*1.5倍*4个子女*12个月）*2个老人=15120元。仅赡养费一项，这两个老人的年收入就超出了低保标准（4000*2=8000元），这两个老人不能享受低保。
如果这两个老人有1个儿子服刑，有1个女儿为低保户，则此二人视为无履行能力，这两个老人的年赡养费收入计算为：
105（基础养老金标准）*1.5倍*2个子女*12个月*2个老人=7560元。
九、家庭成员获得的一次性补偿费用
《方案》明确要求：“家庭成员获得的一次性补偿费用，扣除相应的必要开支外，按照家庭人口数和当地低保标准逐月分摊计入家庭收入。”
解读：
当前农村由于因拆迁、修路、开发、征收、流转或其他原因，出现由政府或企业给付的一次性补偿费用。这部分补偿费用应计入家庭收入范围。该家庭收到这笔补偿款后，将这笔补偿款扣除相应的必要开支后按照当年低保标准进行平摊，在平摊的月份内，不能享受低保。
例如：
2019年1月某村庄5口之家，一次性领取房屋拆迁补偿款4万元，该家庭需要租房费用每年2万元，假设该家庭没有其他任何收入，也不存在其他刚性支出，那么扣除其租赁住房费用2万元的必要开支，剩余2万元按每人每月分摊。
计算方法为：
将年低保标准平均到每月是4000（年标准）÷12月=333.33元（月低保标准）
20000元÷5（家庭人口）÷333.33元（月低保标准）=12月，即逐月分摊期为12个月，该家庭在2019年1-12月均不能享受低保，即使2020年农村低保保障标准不变，该家庭也可自2020年1月起按程序申请低保。
十、家庭成员按照国家有关政策规定享受的福利性津贴、补贴不计入家庭收入
《方案》明确了十种不计入家庭收入的情形：
“（1）各级政府给予的奖励金，见义勇为奖励金和抚恤金；
（2）政府给予的公共租赁住房补贴、物价补贴、临时救助款物以及节日慰问款物等；
（3）优抚对象享受的抚恤金和生活补助、护理费，建国前入党的农村老党员的生活补贴，义务兵家庭按照规定享受的优待金、一次性奖励金；
（4）独生子女费、计划生育奖励扶助金、失独家庭扶助金；
（5）在校学生获得的奖学金、助学金以及其他救助金；
（6）基本医疗保险报销费用，医疗救助资金；
（7）60岁以上老年人领取的城乡居民基础养老金，高龄补贴，困难失能老年人生活补贴，残疾人生活补贴和照料护理补贴；
（8）因公（工）负伤人员的公（工）伤医疗费、护理费、
一次性伤残补助金、残疾辅助器具费等；因公（工）死亡人员的丧葬费、一次性抚恤金；
（9）烈士褒扬金，劳动模范荣誉津贴；
（10）县（市、区）规定的其他不计入家庭收入的情形。”
十一、全面落实特困人员救助供养制度
《方案》明确“对农村建档立卡人员中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的老年人，残疾人以及未满16周岁的未成年人，要及时纳入特困人员救助供养范围，做到应救尽救，应养尽养。”
解读：
农村建档立卡人员中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，是农村特别困难群体，是民政兜底帮扶的重点对象，要重点保障、应保尽保。
2019年，我市的特困供养基本生活标准是每人每年5200元。特困供养的供养方式有两种，一种是敬老院集中供养，一种是居家分散供养。两者的基本生活标准都是每人每年5200元。
做好特困供养人员生活保障工作，一方面是做好敬老院集中供养人员的管理服务工作，一方面是做好分散供养对象的供养资金发放及生活管理工作。
（一）做好敬老院集中供养人员的管理服务工作。
1.加强农村敬老院建设和设施改造，改善敬老院的生活环境与条件，不断提高敬老院的管理服务能力与水平，满足当地特困供养人员的集中供养需要。2019年，要督促各地加强敬老院三年综合升级改造工作，确保年内完成30所敬老院的提升改造工作。
2.按比例配齐配足工作人员，工作人员与全自理供养人员不低于1∶10，与半自理供养人员不低于1：4，与全护理供养人员不低于1:1.5。
3.县级政府应将敬老院管理运行经费纳入财政预算。一是工作人员的工资待遇不得低于当地最低工资标准，并按照有关规定提供基本养老、基本医疗、工伤等社会保险待遇。二是敬老院设备更新、维护经费和水电燃料费等运转费用纳入县级财政预算。
4.健全完善《敬老院管理服务规范》，明确供养服务内容和标准要求，对敬老院开展服务质量评估和等级评定，加快敬老院的规范化发展。
5.加强安全管理。健全以标准规范为核心的行业监管机制。对照《养老机构重大风险隐患检查指标》等，对敬老院逐项做好风险隐患排查整改。督促乡镇人民政府落实供养服务机构安全管理主体责任，完善安全管理制度，加强消防安全隐患排查，配备喷淋设施、烟感报警、灭火器、监控器等设备。
（二）做好分散供养对象的供养资金发放及生活管理工作。
1.深入排查摸底。按照自理、半自理、全护理等身体状况，对建档立卡特困供养人员进行排查，根据个人意愿确定供养方式。对有集中入住意愿的建档立卡特困供养对象，及时纳入敬老院集中供养。
2.签订代养托养协议。对不愿入住敬老院的建档立卡特困对象，应由乡镇人民政府、村两委干部与分散供养对象及其委托的代养人（托养人）签订代养（托养）协议，明确其代养（托养）责任，确保特困供养对象生活质量。
3.特困供养救助资金实行按季度发放。及时发放特困供养对象救助资金，确保按时足额发放到位。有条件的可以按月发放。
（三）及时足额发放特困人员照料护理费用。在适时开展特困人员生活自理能力评估的基础上，根据全自理、半自理、全护理三类，分别按照不低于当地上年度最低工资1/10、1/6、1/3的标准发放照料护理费用。特困人员照料护理费用可以从上级下拨的困难群众生活救助补助资金中列支，不足部分纳入当地财政预算。（注意：1.无论集中供养还是分散供养特困人员均需发放；2.集中供养的可以由机构统一使用，分散供养的不能发给其本人）
十二、进一步加大临时救助力度
《方案》明确：“对因遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重农村建档立卡贫困家庭，要及时给予临时救助。”
解读：
临时救助制度主要是指对在日常生活中由于各种特殊原因造成基本生活出现暂时困难的家庭，给予非定期、非定量生活救助的制度。
救助对象：
一是因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，特别是建档立卡贫困家庭。
二是因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的低保家庭。
三是因遭遇火灾、交通事故、突发重大疾病或其他特殊困难，暂时无法得到家庭支持导致基本生活陷入困境的个人。
救助标准：
按照当地月人均最低生活保障标准、救助人数和困难延续时限（以月为单位），发放1至3个月的临时救助资金，特殊情况不超过6个月。原则上同一事由一年内申请一次，同一家庭或个人全年享受不超过两次。
十三、加强相关扶贫政策衔接
《方案》明确：“有效推进基本生活救助与教育扶贫、健康扶贫、农村危房改造等政策的衔接协同，综合解决未脱贫建档立卡贫困人口的“两不愁、三保障”问题。完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，有条件的地方可逐步扩大政策覆盖面。支持社会组织参与脱贫攻坚，扩大社会捐赠，用好慈善资源，发挥好慈善帮扶在脱贫攻坚中的积极作用，支持引导专业社会工作和志愿服务力量积极参与精准扶贫。注意激发社会救助对象脱贫增收的内生动力，防止“一兜了之”。”
解读：
为积极落实民政兜底保障救助制度，在做好民政规定的行业扶贫政策落实的同时，民政部门还应加强与其他行业扶贫工作的衔接，做好相关的救助政策落实工作。
例如：
在教育扶贫工作中，民政部门在核算家庭收入时，要扣减学生的教育刚性支出，帮助学生解脱困境。
在健康扶贫工作中，民政部门要为医疗保障部门提供城乡低保、特困供养对象信息，为医疗保障部门开展医疗救助提供帮助。
完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，及时发放两项补贴资金。
积极引导福利彩票中心、慈善总会等社会组织机构，采取捐资、捐物等形式，参与扶贫帮扶工作。
十四、做好民政行业扶贫政策的宣传
《许昌市脱贫攻坚行动中切实做好社会救助兜底保障工作实施方案》是民政脱贫攻坚社会救助兜底保障的重要政策依据。要加强政策宣传，广泛运用广播电视、报刊、网络、版报、标语等媒体，深入宣传民政兜底救助政策。使基层干部掌握民政兜底保障政策，统一规范认定标准。使困难群众明白民政兜底保障政策，了解救助程序及救助标准，提高群众知晓率和满意度。
2019年7月
