尊敬的王玉珏委员：
您提出的关于缓解棚改工程资金难的建议收悉。现答复如下：
提案中主要涉及棚改工作中的资金和土地问题，按照市直各部门工作职责和《郑州市人民政府办公厅关于加快推进棚户区改造工作的通知》（郑政办201418号）第五条第二款“加大棚户区改造资金投入，通过城市建设维护税，城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道安排资金。市财政将根据各县市区、管委会棚户区改造投入情况给予适当奖补。要创新融资渠道，争取信贷支持，鼓励和引导社会资本以多种方式参与棚户区改造，要积极鼓励和支持市、区政府投融资公司参与棚户区改造项目土地开发整理和安置房建设工作”文件要求，该提案应转市财政和土地部门联合办理。
一、我市棚改工作的基本情况
近年来，我市积极贯彻落实国家及河南省棚户区改造相关政策，坚持把棚户区改造工作作为重要民生工程，高度重视，强力推进，按照“政府主导、市场运作，企业自改、政策扶持”原则，坚持“居住安全、配套齐全、管理有效、环境美化”标准，强化目标责任，完善政策体系，创新建设管理，加大资金支持，扎实推进棚户区改造工作。2013年以来，郑州市共实施拆迁26 万余户、拆迁面积 13000万平方米；新开工建设项目360多个、56万余套、安置面积5800万平方米、完成投资2019亿元；基本建成项目218个、30万余套、安置面积2500万平方米、完成投资871亿元；已交付使用项目206个、27万余套、安置面积2300万平方米、完成投资800亿元。
二、我市棚户区改造的模式、资金融资模式及2019年棚改专项债发行情况
（一）改造及资金融资模式
1.改造模式。
棚户区改造启动难、推进难。为切实保护拆迁群众的利益，避免拆迁矛盾和冲突，我市坚持政府主导拆迁安置，让开发商淡出棚户区改造拆迁，维护社会稳定。在此基础上，实施市场化运作开发建设，多种模式并举，加快棚户区建设。一是政府主导改造模式。由各县（市、区）、开发区成立政府全资或政府控股公司或依托市属投融资平台公司，负责棚户区改造项目土地的一级整理开发、群众拆迁过渡和安置房建设。二是开发企业承接安置房项目建设模式。通过政府引导，市场化运作的方式实现对棚户区的改造：市政府统一规划、统一拆迁政策、统一建设标准；各区政府根据市政府确定的规划、政策和标准，组织拆迁和回迁，督导企业进行安置房建设，接受政府有关业务部门的指导、检查和监督。市场化运作解决了棚户区改造时间紧、任务重、资金短缺等诸多困难，加快了拆迁改造进度。三是实施货币化安置。充分尊重棚户区居民的选择权，坚持货币化安置与实物安置相结合，鼓励棚户区居民选择货币化安置方式。棚户区改造安置模式的多样，满足了居民多样化住房需求，取得了非常好的效果。
2.融资模式。
由于棚户区改造项目开发时间长，盈利空间小，融资成本高，特别是棚户区改造项目在资金使用上存在不平衡，且拆迁等前期工作支出较大，致使棚户区改造项目推进缓慢，为了更有序、高效的推进棚户区改造计划的实施、保证年度工作任务的完成。我市棚户区改造项目主要采取以下融资模式：一是统贷统还方式，即建立市区级投融资平台，取得专项低息政策资金。根据实际棚户区改造的发展规划和年度工作目标，借助市区级投融资平台，在年度授信额度内向国开行和商业银行提前申请专项政策贷款资金，以优惠利率向经核准且符合条件的的重点项目统一放贷，进行封闭运行。一方面，可以提高棚户区改造项目融资效率，降低融资成本，加快重点棚户区改造项目的开发、建设进程；另一方面，能确保棚户区改造项目资金在总量上满足年度需要，增强政府在棚户区改造中资源配置能力，风险控制能力，增强投入资金的安全性。
二是政府债务PPP化，即以政府购买服务等形式替代传统的政府融资平台运作。由社会资本承担建设，运营维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府部门可针对某一项目和社会资本一起组建一个项目公司，为该项目主题安排好现金流，并负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化，政府可以争取国开行专项资金贷款来减低融资成本，实行财政补贴、税费减免、土地出让、收益返还的优惠政策。或者允许在棚改项目中配建一定的比例的商业服务设施和商品住房，吸引社会资本参与棚户区改造，使原棚户区居民享受更好的公共服务。这种模式有利于缓解棚户区改造项目的融资难题。
三是商业性金融机构融资。以商业银行为主体，争取商业银行贷款。由于商业银行本身的负债结构不宜过度配置长期资金；二棚户区改造项目往往投资周期长，实现收益较为缓慢，如此资产负债的过渡期限错位，严重影响商业银行的脆弱性。一般商业银行不愿支持棚户区改造项目。
四是发行棚改专项债进行融资。以棚户区改造项目公司为主体，将项目收益作为偿还债权的来源，资金融取，使用的资金流程采取完全封闭方式运行，保障项目债风险的可控性。这种融资方式是目前棚户区改造项目普遍采用的融资方式。
（二）2019年棚改专项债发行情况
目前我市2019年第一批棚改专项债发行规模为45.47亿元，其中：郑东新区2.8亿元、高新区5.1亿元、航空港区7.49亿元、经开区2.0亿元、二七区2.95亿元、金水区0.2亿元、中原区10.96亿元、新郑市2.91亿元、巩义市3.0亿元、中牟县8.06亿元。第二批棚改专项债拟于6月发行，规模为34.34亿元。其中开发区14.5亿元、区4.1亿元、县15.74亿元。
三、棚户区改造项目资金目前存在的问题
我市坚持政府组织与市场化运作相结合的原则，多渠道筹集棚改改造资金，目前主要采取以下两种模式。一种是一二级联动的城中村改造模式，即开发商负责村民安置房建设，同时用约定的安置和开发比来捆绑开发用地，安置用地和开发用地挂牌后均按土地出让起始价的65%返还给开发商。该模式政府可以利用少量资源撬动区域发展，但也存在大量的弊病，例如部分开发商先开发后安置，交付工期一拖再拖，安置房品质得不到保证，后期物业管理混乱，导致被拆迁群众满意度较低。2018年1月1日该模式禁止。二是 “政府主导拆迁安置、市场化运作开发建设”的改造模式。由企业将“生地”做为“熟地”，双方约定固定利润，计入土地一级整理成本范围，企业建成后政府通过赎买的方式把购买的安置房对居民再次分配。 2018年3月，财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（23号文），要求国有金融机构不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或PPP项目资本金，按照“穿透原则”进行资本金来源审查。棚改项目资本金必须利用自有资金，如发行棚改专项债劵则需先进入棚改项目库，文件要求，申报2019年棚户区改造计划名单的项目需满足除项目立项、改造方案审批完成等常规申报条件外，还需提供安置地块用地手续的申报条件。此一条件要求投资建设安置区的项目公司需先通过土地招拍挂模式取得安置区地块的土地使用权。土地摘牌所需资金体量巨大，同时按照银保监会的要求，金融机构的资金不得作为土地出让金贷款，形成了代建企业无法通过金融机构融到摘地资金，使得不少代建企业面临资金紧张难题。
2019年，住建部在全国住房保障工作电视电话会议上明确提出政府购买服务模式被取消。对于新开工的棚改项目，不得以政府购买服务的名义变相举债或实施建设工程，而是要求以发行地方政府债券方式（棚改专项债）为主进行融资。并在申报2019年棚改计划时，要坚持做到“三不”和“七个严禁”。即不搞一刀切，不层层下指标，不盲目举债铺摊子；严禁将道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入棚改范围，严禁将农村危房改造项目纳入棚改范围，严禁将房龄不长、结构比较安全的居民楼纳入了棚改范围，严禁将棚改政策覆盖范围扩大到一般建制镇，严禁将仅对小区配套设施进行维修养护、美化亮化等改造项目及仅对居民房屋进行外立面整治、节能改造等项目纳入棚改范围，严禁将因旧城改造、房地产市场开发、城市道路等市政工程建设、工商业项目建设以及开发区、各类园区建设等带来的房屋拆迁改造项目纳入棚改范围，严禁将补偿面积过大、改造成本过高的城郊村、城边村纳入棚改范围。河南省安居办在住建部要求的基础上对2019年棚改计划申报条件进一步细化，《关于确定上报2019年棚户区改造计划项目的通知》（豫保安居办[2018]4号）、《关于进一步做好2019年棚改计划制定工作的通知》（豫保安居办[2018]7号）文件要求所申报的城中村改造项目应位于城市建成区内，国有土地上棚户区改造项目应位于城市规划区内，并应具备《建设用地规划许可证》和《国有土地使用权证》。同时明确严禁将已逾期项目列入全省棚改计划，严禁将已建成或已入住项目列入棚改计划。国家政策层面收紧，申报棚改计划门槛提高，2019年申报棚改计划时，导致我市没有项目符合申报条件。由于发行棚改专项债券和享受相关棚改项目税费减免政策前提必须是纳入棚改计划项目，鉴于此，目前我市部分区政府、开发企业希望通过将有关项目列入棚改计划的方式，争取发行棚改专项债券和享受相关棚改项目税费减免政策，以减轻政府和企业财政负担。由于安置房项目不符合棚改计划申报条件，无法申请棚改计划，导致争取不到银行政策性贷款，无法发行棚改专项债和享受相关棚改项目税费减免政策。导致我市安置房项目均面临巨大的资金压力，在一定程度上延滞了棚改推进。
四、缓解棚户区改造项目资金难的建议
从我市目前掌握的情况看，目前共有6区、36个项目，8万余套安置房，基本上属于2018年及以前年度开工的续建项目，资金缺口大致为300亿元。受制于住建部和河南省在棚户区改造项目计划申报准入的高门槛，大部分项目无法申报棚改计划，为加快推进棚户区改造工作，拓宽项目融资渠道，解决开发企业资金困难的问题，我市努力做好以下工作：一是积极协调省厅适当减低棚改计划申报门槛。建议能否对对手续不全的项目，对存在问题的项目由地方政府根据问题类别出具相应的承诺，经省住建厅审核把关后列入年度棚改计划。目前2019年棚户区项目增补计划的请示已送达省厅待批复。二是建议调整逾期认定标准，从列入计划计算建设周期，并考虑续建项目的现实情况全部列入计划，顺利推进棚改项目整体完工；同时对新开工建设的城中村安置房能否不考虑逾期，以此加快推进棚户区项目列入棚改计划，已实现尽快融资，减轻开发企业资金压力，加快推进棚户区改造建设进度，实现安置户早日回迁。
2019年7月19日
