水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛、探明储量的矿产资源……从今往后，这些自然资源的所有权将统一进行确权登记，我国全部国土空间内的各类自然资源资产的所有权主体将得到清晰界定。近日，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》）。自然资源部有关负责人表示，这标志着我国开始全面实行自然资源统一确权登记制度，自然资源确权登记迈入法治化轨道。

为什么确权登记？瞄准资源管理“痛点”

山水林田湖草是一个生命共同体。《办法》的出台，有其深刻的政策依据和时代背景。

自然资源是生态系统的主体构成要素、重要空间载体和生态保护的主要对象，它们具有经济、社会和生态多种属性，能满足人类生产、生活、娱乐、审美等需要。然而，过去很长一段时间里，我国的自然资源管理却存在着自然资源所有者不到位、所有权边界模糊的问题。以森林和河流为例，在一些案例中，由于资源产权不明，使得企业和个人在使用森林和河流资源时的直接成本小于社会所需付出的成本，从而导致森林被乱砍滥伐、水资源被过度使用，严重不利于资源保护和污染治理。

因此，早在2015年，中共中央政治局审议通过的《生态文明体制改革总体方案》中就明确指出，“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。”《办法》的出台，正是针对现有自然资源管理“痛点”，目的则是清晰界定我国全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体。自然资源部有关负责人介绍，《办法》明确划清了四个“边界”——划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源之间的边界。

划清所有权的“边界”，统一确权登记，《办法》也为建立自然资源资产产权制度奠定坚实基础。“自然资源确权登记的法治化，将推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，这一加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度，将有利于实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。”自然资源部有关负责人说。

怎么确权登记？建立自然资源登记簿

要给各类自然资源颁发所有权证书，如何落实？

《办法》就此提出了明确意见——自然资源统一确权登记以不动产登记为基础，要建立自然资源登记簿。自然资源登记簿应当记载自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况；自然资源所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体、行使方式及权利内容等权属状况等，并关联国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求及其他特殊保护规定等信息。

然而，对于森林、山岭、荒地等归属于土地之上的自然资源，对其进行资源调查和范围划定较为容易，但像河流、滩涂、海域等自然资源，其范围广大、分界较为模糊，如何对这些特殊的自然资源统一进行确权登记，成为一大难点。

自然资源部有关负责人介绍，综合考虑不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等因素，《办法》明确，自然资源统一确权登记的基本单位是自然资源登记单元。

“森林、草原、荒地登记单元应当以土地所有权为基础。而其他自然资源，如由国家批准的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地按照管理或保护范围优先作为独立登记单元划定；水流以管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定登记单元；湿地按照自然资源边界划定登记单元；海域依据沿海县市行政管辖界线，自海岸线起至领海外部界线划定登记单元；无居民海岛按照‘一岛一登’的原则，单独划定自然资源登记单元；探明储量的矿产资源，固体矿产以矿区，油气以油气田划分登记单元。”自然资源部有关负责人说。

何时完成确权登记？5年基本完成全国重点区域

自然资源的统一确权登记，也将是对各类自然资源的质量、数量和保护要求的全面摸清，并通过登记的法律手段予以公示明确，落实到每一个产权人或者使用权人，为自然资源分类施策、有效保护和开发利用提供了重要前提。

《办法》指出，自然登记机构要充分利用集体土地所有确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证等已有的不动产登记成果，开展自然资源权籍调查，采取叠加的方式，划清全民所有和集体所有的边界以及不同集体所有者的边界；要充分利用全国国土调查、自然资源专项调查成果等自然资源调查成果，获取自然资源登记单元内各类自然资源的坐落、空间范围、面积、类型、数量和质量等信息，划清自然资源类型边界。

自然资源部有关负责人介绍，在登记数据的科技支撑上，自然资源部将在国家不动产登记信息管理基础平台上，开发全国统一的自然资源登记信息系统，实现自然资源确权登记信息的统一管理。届时，自然资源确权登记信息将纳入不动产登记信息管理基础平台，实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接和融合。自然资源确权登记信息也将与水利、林草、生态环境、财税等相关部门管理信息实现互通共享，服务自然资源资产的有效监管和保护。

此外，在本次同步印发的《自然资源统一确权登记工作方案》中，已明确，从2019年起，将利用5年时间基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记，在此基础上，通过补充完善的方式逐步实现全国全覆盖。在确权登记顺序上，将首先对国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地，以及江河湖泊、生态功能重要的湿地和草原、重点国有林区等具有完整生态功能的自然生态空间和全民所有单项自然资源开展统一确权登记。

“2019年，将重点对海南热带雨林、大熊猫、湖北神农架、浙江钱江源、云南普达措等国家公园体制试点区，长江干流、太湖等开展自然资源统一确权登记工作。”自然资源部有关负责人说。（记者 杨舒）