中共洛阳市委  洛阳市人民政府关于统筹城乡经济社会发展 加快农民进城步伐 推进城乡一体化的意见（2008年5月27日） 各县（市、区）党委和人民政府，市委各部委，市直各部门，各人民团体：统筹城乡经济社会发展、缩小城乡差距、实现城乡一体化，是科学发展观和构建和谐社会的必然要求，是解决“三农”问题的根本途径，是全面建设小康社会的重大举措，对于贯彻落实“十七大”精神，推动社会主义新农村建设，促进我市经济社会全面协调可持续发展具有重要的战略意义。近年来，按照城乡统筹的工作思路，我市在新区开发、城中村改造、新农村建设和农村土地流转等工作中，已经进行了积极的探索，取得了良好的成效。为科学统筹我市城乡发展，加快农民进城步伐，探索、改革、实施、推进城乡一体化进程，特提出如下意见。     一、城乡一体化发展的总体思路1、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十七大精神，围绕全面建设小康社会和构建和谐社会战略目标，以改善农村居民的生活环境和生活质量、促进农业发展、加强农业基础地位为着眼点，以消除城乡统筹发展的机制障碍、加快农民进城步伐为突破口，着力统筹城乡规划、产业布局、基础设施建设和社会事业发展，建立以工促农、以城带乡长效机制，走现代农业的道路，实现城乡经济、政治、文化、社会一体化管理，缩小城乡差距，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展。2、基本原则。深入贯彻落实科学发展观，促进城市与农村、经济与社会、人与自然的全面、协调和可持续发展；坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，千方百计促进农民增收；坚持改革开放，推进理念、机制和行为“三个转变”，不断增添城乡发展的动力和活力；坚持尊重群众的首创精神，充分调动好、保护好、发挥好广大群众的积极性和创造性；坚持分类指导，有计划、有重点、有步骤地开展加快农民进城步伐、推进城乡一体化工作；坚持正确处理城乡改革、发展和稳定的关系，切实维护城乡社会稳定。3、目标任务。强化区域整体规划布局，建立城乡管理新体制。城市区及偃师市，要着力加快农民进城步伐，推进农村居民向城市居民的转变和农村社区管理体制向城市社区管理体制的转变；其他县要结合当地实际，以县城和有条件的区域中心镇为重点，以农民进城为关键环节，积极推进城乡一体化工作。充分发挥政府宏观调控职能和市场在资源配置中的基础性作用，联系实际，试点示范，制定和实施加快农民进城、推进城乡一体化的政策措施，突出建立和完善城乡统一的新型户籍管理制度，突出建立和完善农村土地管理和使用制度，突出建立和完善城乡基本统一的公共教育、文化、卫生、计生等公共服务体系，突出建立和完善城乡基本统一的社会保障制度，着力构建功能明确、布局合理、联动发展、设施共享的城乡发展一体化新格局。力争到“十一五”末，初步建立城乡一体的经济社会发展管理体制和运行机制。到2010年，全市农民市民化程度有较大提高，城市化率达到48%以上，人均GDP达到4500美元以上；城乡收入、城乡公共服务差距逐步缩小，城乡社会事业和生态文明建设取得新的进展。二、推进城乡一体化的主要任务（一）     推进城乡规划布局一体化建立城乡一体规划的新格局。增强规划意识，高度重视城乡一体规划工作，打破城乡规划分割的格局，建立城乡一体规划的管理新体制；在工作实践中坚持用先进的思想理念来制定科学的规划，并与经济发展规划、新一轮城市总体规划、土地利用总体规划、工业布局总体规划、县（市、区）和重点中心镇规划等各项规划衔接协调；坚持统筹推进工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中的原则；要着眼于城乡经济、社会、自然和人的协调发展，高起点、高标准、高质量地编制城乡一体发展的各项规划；要突出以人为本的理念，明确分区功能定位和产业发展重点，凸现区域经济的特色；要加强规划制定和实施的依法监督、管理，坚决杜绝违法违规行为。　　抓好城乡一体规划的重点。要坚持从实际出发，优化资源配置。按照“规划一张图，城乡全覆盖”的思路，相关部门要加快编制城乡建设、土地利用、工业园区产业发展等规划，并与国家和省正在编制的主体功能区规划相互衔接。各县、区也要加强规划编制工作。抓好以县（市、区）政府所在地和有条件的区域中心镇为重点的城镇体系规划和总体规划编制工作，制定完善包括城镇居民安置小区及农民新村规划在内的分区规划和专项规划，充分发挥县（市、区）政府所在地和区域中心镇的吸纳和辐射作用。要切实围绕工业向工业聚集区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中等“三个集中”搞好规划。积极发挥规划工作的引导和调控作用，到2010年，规划并建成城镇安置小区50个、农民新村示范点50个。　　（二）推进城乡产业布局一体化优化城乡产业布局。产业支撑是实现城乡一体化的动力。要从完善城镇功能和加快城乡经济一体发展出发，按照节约发展、效益优先原则，进一步调整和优化城乡产业布局。要加快新型工业集约化、园区化进程，在产业聚集发展和城镇有序扩张中营造生产、生活空间，促进城乡资本对流，大量创造就业岗位，为人口转移提供载体。在中心城市和县（市、区）政府所在地及有条件的区域中心镇，搞好第三产业布局。不具备城市化和工业化条件的其他农村地区，要深化农业结构调整，科学优化种、养产业布局，探索长远有效的机制，实现对农民放弃的责任田统一规模经营；有条件的要以县乡为单位，组建农村土地资产经营公司、农业投资担保公司，积极推行农业集团化经营，合作化生产，规模化连片机械耕作，发展特色农业，推进农业产业化经营，实现农村土地收益最大化。促进第三产业协调发展。坚持“一二三产业互动、城乡经济相融”的原则，促进城乡一二三产业有机融合、协调发展。重视大型工商企业的配套协作，培育一批中小企业群体，开发附加产品及服务项目，延长产业链。突出发展农产品精深加工，推动农业产业化，发展现代高科技农业。完善信息网络为主要内容的城乡社会化服务体系，大力发展现代服务业，为推进农业现代化和农村工业化提供强力支持。积极倡导发展新农村的第三产业，用市场运作的原则，因地制宜、错位发展，引导农村特色旅游观光、生态农业休闲观光、赏花品果、农事体验等农村的服务业，增加农民收人。   （三）推进城乡就业和社会保障制度一体化　　建立城乡统一开放的劳动力市场。深化就业制度改革，建立城乡平等、统一的劳动就业管理体制。取消对农民进城就业的限制性规定，突破农民工制度建设关键问题，逐步过渡构建起城乡相互衔接的制度体系。建立农民工工资支付监控管理制度，维护农民工的合法权益。健全农民职业培训教育制度，整合城乡各种职业培训教育资源，加强对农民的职业技能培训教育，提高农民的就业能力。到 2008 年，全市农村劳动力培训率要达到80 %，其中土地被征占农村劳动力培训率达到100%；全市农村劳动力转移规模达到125 万人以上。要突出抓好农村富余劳动力的转移，重点解决好土地被征占农民的就业问题。    逐步建立城乡基本统一的社会保障制度。建立以养老保险、新型农村合作医疗和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度，并与城市社会保障制度逐步接轨。2008年，将土地全部被征占农民纳入社保，享受城镇社保标准。对土地未被征占农民，要做好规划预测，确保土地被征占后就能享受城镇社保标准。建立健全社会救助体系，做到应救尽救。不断提高农村优抚、五保供养标准，探索建立优抚和五保供养与经济社会发展同步提高的自然增涨新机制。（四）推进城乡基础设施建设一体化加快城乡路网建设。按照城乡一体化的要求，搞好城乡公路网规划修编和调整。加快构建市域1小时都市圈，发挥中心城市对周边城市群的集聚和辐射功能。着力抓好县（市、区）和区域中心镇的公路网建设，拓展各县（市、区）、乡（镇）、村水泥（沥青）路的通达深度和广度。推进城乡公共交通一体化。要积极探索创新模式，利用市场规则发展农村客运一体化新办法，使公共交通向农村延伸。逐步解决行政村全部通公交车，到2010年实现城乡公交一体化，全市所有行政村通公交的目标。推进城乡公共设施一体化。加快推进城乡供水网络建设、推进农村饮水安全工程建设和村镇集中供水工程、防洪和生态环境保障体系；大力普及发展农村户用沼气建设，到2010年农村沼气户均使用率达85%；全面推进新农村和中心城镇的电网改造，提高城乡供电质量和可靠性；积极倡导使用太阳能、沼气等清洁能源；有条件的县（市、区）、中心镇要加快燃气、供热管网建设；积极推进城乡信息网络基础设施建设，实现城乡信息共享，到2010年实现全市所有行政村建起农村商务、农业科技信息服务，为农民享受网络浏览、查询、采集、发布，以及文化、娱乐等丰富多彩的社会主义新农村信息平台。　 （五）推进城乡社会事业发展一体化　   加强农村教育事业建设。按照城乡一体化的要求，着力调整农村教育布局和结构，加快农村中、小学标准化建设。深化教育体制改革，完善以县（市、区）政府管理为主的农村义务教育管理体制，全面普及九年义务教育和高中教育；支持民办教育，发展职业教育和成人教育。建立以县（市、区）级职业中学为龙头，乡（镇）成人文化学校、农业广播电视学校和各种农业技术推广机构为骨干，向村组延伸辐射的县（市、区）、乡（镇）、村三级教育培训体系。建立城乡统一的农村居民转变为城镇居民和进城务工人员子女就学保障机制。　　加强农村卫生事业建设。积极推进新型农村合作医疗建设，建立有效的农民健康保障制度。整合城乡卫生资源，搞好区域卫生规划，确保每个建制乡（镇）有一所政府公办的卫生院，建立以中心卫生院为核心的乡村卫生服务网络。合理布局村卫生所，加强卫生所的房屋和基本诊疗设施建设。深化农村卫生医疗体制改革，探索建立农村卫生医疗事业发展和管理的新模式、新机制，鼓励城市卫生医疗机构拓展农村医疗市场，促进农村卫生医疗事业健康发展。建立和完善农村药品监督供应体系，加强药品市场管理，保证农村用药经济、安全。加快农村公共卫生事件的预防控制监督体系建设，完善应急处理机制。加强农村文化事业建设。加快文化管理体制和运行机制创新，扩大城市先进文化向农村的辐射。以传播先进文化、丰富农民文化生活为重点，加强农村优秀广播电视节目制作播放。抓好农村公共文化设施建设，因地制宜地建设乡村宣传文化服务中心和服务室。广泛开展创建“文明村镇”、“文明户”等群众性精神文明创建活动和文化、科技、卫生“三下乡”活动。保护和开发民间艺术，培育和发展民间文化队伍。（六）推进城乡生态建设和保护一体化坚持以人为本，树立全面协调、可持续的科学发展观，积极创造国家级生态示范县（市），提高经济社会可持续发展能力。加强城乡生态建设。加快通道绿化工程和防护林体系建设，提高生态承载能力，巩固和发展退耕还林成果，搞好天然林保护和水土保持工程建设，着力发展城市林业、近郊林业、远郊林业，进一步改善城乡生态环境。加强水利设施建设，搞好流域综合治理。重点抓好河道防洪安全工程、节水灌溉工程。严格控制污染物排放总量，改善城乡总体环境质量。建立城乡一体的污染防治监控管理体系，加大对农村生活垃圾、污水处理等污染物治理的规划和建设力度，改善农民的生存方式和生活环境。加强城乡环境综合整治，搞好城容城貌、村容村貌建设，提高城乡文明程度。引导农民配方施肥、科学施用农药，减少公害。积极发展农村沼气综合利用，支持养殖场和饲养集中区建设大中型沼气工程，按照畜禽粪便一沼气一生态肥的循环途径，消化畜禽粪便对农村环境的污染。积极推进工业企业清洁生产，发展循环经济，降低能耗，加强工业污染物总量控制和集中整治。加强饮用水源和地下水资源保护，保证城乡用水安全。三、推进城乡一体化的保障措施（一）加强对城乡一体化的组织领导各级党委、政府要按照统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的工作部署，集中领导力量和工作精力，坚持和善于统筹，勇于和善于创新，精心组织实施，扎实开展工作。成立市推进城乡一体化工作领导小组，负责指导、协调全市推进城乡一体化工作。各县（市、区）也要建立相应的工作机构，配备必要的工作人员和落实必要的工作经费。要加强基层组织建设，充分发挥基层组织在推进城乡一体化中的重要作用。要抓点带面，搞好示范带动。（二）加快体制改革创新步伐各县（市、区）、市直各有关部门要结合实际，创新工作思路和工作机制，积极探索新形势下推进城乡一体化的途径与方法；市级各部门要结合工作职能，顾全工作大局，改进工作方法，加强调查研究，及时总结经验、不断解决问题，切实推进城乡一体化。积极推进农村综合改革。加快行政体制改革，按照精减、高效的管理原则，改革城乡基层管理体制，实行城乡一体化管理。积极推进社区建设，有条件的地方可以探索实行县（市）直管社区的管理模式。推行城乡财政体制改革，建立公共财政体制。加大对农村公共设施、社会保障、社会救助、文化教育等社会事业的投入，加快建立农村社保、公共事业发展基金，扩大公共财政覆盖农村的范围。贯彻以工促农、以城带乡的方针，调整财政扶持农业、农村发展的支出结构，每年财政用于基础设施、社会事业等的财力增加的部分要向农村倾斜，均衡城乡经济社会发展水平，提高农村居民享受公共服务的水平。推进金融改革与发展。深化金融体制改革，加快发展地方金融业，改善农村金融服务。农村信用社要充分发挥支农作用，加强经营管理，进一步壮大资金实力，加快综合业务网络建设步伐，增加信贷服务品种，提高服务质量，对农民生产生活提供及时有效的信贷支持。以优质项目为载体，积极争取各商业银行的信贷支持。鼓励兴办直接为“三农”服务的多种所有制的新型投资开发组织，建立完善农村信贷担保体系。探索建立政策性农业保险制度，降低农民生产经营风险。（三）建立和完善各项配套政策建立城乡统一的新型户籍管理制度。积极推动农村人口“进城安居”、城镇资源要素“下乡扶农”双向对进，形成支持农村、农业发展的良好机制。本着“降低门槛、放宽政策、简化手续”原则，深化户籍管理制度改革。逐步对本市户籍人口取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度。到2010年，全面建立城乡统一的户籍登记管理制度，实行城乡户口一元化登记管理。从2008年开始，对全市范围内土地被全部征占农民登记为“居民户口”；2008年完成涧西、西工、老城、廛河、洛龙、吉利、高新区、经济开发区及偃师市的农业户口和非农业户口统一登记为“居民户口”工作；2010年完成其余县的农业户口和非农业户口全部登记为“居民户口”工作。探索建立新型农村宅基地和房屋产权管理制度。实行集约用地政策。对中心城市规划区、县（市、区）政府所在地和区域中心镇规划区及市、县工业集中发展规划区内的农村居民居住用房，在符合土地利用总体规划的条件下，积极推行统一规划、集中建设。农民自愿退出原农村宅基地进入城镇购买公寓房的，政府可给予补贴，并可享受经济适用房或廉租房的优惠政策。　　完善农村土地制度。认真贯彻国家土地政策，严格保护耕地和基本农田。坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系。按照依法自愿有偿原则，以多种形式推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营。其中：农民可以采取转包、转让、出租、互换、入股以及其他符合法律法规的方式进行土地流转；农村集体经济组织或流转服务组织可以依法成片集中流转承包地，并结合优势特色产业发展，实行集中开发、连片种植，兴建产业基地；外出务工农民可以通过集体经济组织或流转服务组织托管承包土地，并在农民自愿的基础上可以代为组织流转，流转收益归原承包方；鼓励农民特别是外出务工农民将承包土地的剩余承包期一次性流转；对依法收回的承包地和农民自愿放弃的承包地，可以由集体经济组织统一经营、流转，也可以发包给农户进行规模经营。探索建立农村集体建设用地使用权流转制度，在符合土地利用规划和其他有关规划的前提下，集体经济组织可以利用依法取得的集体建设用地从事法律法规未明确禁止的各种生产经营活动；允许集体经济组织依法采用以土地入股的方式参与项目的开发建设；研究运用建设用地指标置换与周转政策，支持集体经济建设用地使用权及指标跨区域有偿、合理流转与转让。制定实施差别化的优惠政策，鼓励农民自愿放弃承包地或宅基地进城，即用最优惠的政策，鼓励农民放弃承包地和宅基地进城；用比较优惠的政策，鼓励农民放弃承包地进城；用一般优惠政策，鼓励农民以其他形式进城等。对迁入城镇定居，有稳定职业和固定住所的农民，可开展以土地承包权换城镇社会保障、以农村宅基地使用权及其房屋产权置换城镇社区住房试点，促进农村规模经营发展和农村人口向城镇有序转移。大力发展农村合作经济组织，引导各类经营主体依法参与农村土地流转，支持农业产业化经营和龙头企业发展。改革征地制度，完善征地程序，及时给予农民合理补偿。积极探索建立土地收益分配新机制，实行多种补偿安置办法，切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题。　　积极推进农村社区向城镇社区转变。城市化已覆盖或即将覆盖的乡（镇），要适时实施撤乡（镇）建街道办事处工作，并相应健全有关组织机构，逐步转变工作职能。配套推进村委会转居委会工作，凡成建制的“农转非”且户数在1000户以上的，实行村委会转居委会，先试点总结经验再推广实施；凡不是成建制的“农转非”，但“农转非”后居住比较集中且达到1000户以上的，可单独建立社区；凡零散的“农转非”不足1000户的，并入相邻城镇社区。新建社区应配套完善水、电、气、通讯和文化、体育、卫生、计划生育、绿化等公共基础设施，完善社区的自我服务、自我管理功能，满足社区居民生活需要。加强社区精神文明建设，不断促进居民综合素质提高。执行国家计划生育政策，做好农村居民向城镇居民转变过程中的计划生育政策对接转换工作。妥善处置好农村社区向城镇社区转变过程中原农村社区的集体经济，不准任意平调或挪用，原则上实行股份合作制，将集体经济产权量化到人，股随人转，维护农民的合法权益。　　四、加强对推进城乡一体化工作的指导协调　　1、提高思想认识。统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化,不仅关系到农村今后发展的方向和道路，而且关系到全市经济社会发展大局,是市委、市政府的一项重大战略部署。各级党委、政府一定要充分认识到这项工作的重要性、紧迫性，同时也要认识到这项工作的长期性、艰巨性。要站在实践“三个代表”重要思想的高度，解放思想，大胆探索，开拓创新，全面推进这项工作。2、强化责任意识。建立相应的统计制度和目标考核管理办法，把各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制。市委、市政府目标管理部门和牵头部门要对各县（市、区）、市级有关部门的工作进行定期、不定期的督促检查。市级有关部门要根据本《意见》精神，结合本部门实际，制定统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化工作的具体配套政策，报市委、市政府审定后执行；各县（市、区）要根据本《意见》精神，结合本地实际，提出具体的贯彻实施意见。3、加强规划指导。充分发挥规划对统筹城乡发展的引导、调控作用。市直有关单位要指导各县制定城乡一体化发展总体规划，统筹城乡各种生产要素和资源，提高资源配置。要结合市第四期城市总体规划，按照“城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设”的原则，明确分区功能和产业发展重点，合理布局，突出县域经济特色。要坚持从实际出发,着眼于经济社会和人与自然的协调发展，高起点定位，高标准设计，科学制定完整的城乡发展规划体系。4、加大支持力度。按照建立公共财政的要求，各级财政要优化支出结构，加大市级财政转移支付力度，加大对农业、农村基础设施建设和社会事业发展的投入。要集中、捆绑使用各级政策性支农资金，加大对县乡试点的集中扶持。市财政每年要统筹安排专项资金，重点解决城乡一体化进程中带全局性的问题。5、加强工作协调。各相关部门要团结协作、密切配合、上下联动、共同推进。工作中要打破常规，简化办事程序，提高服务效率，全力支持和推进城乡一体化工作。市直各有关单位要按照意见要求，认真研究制定推进城乡一体化工作的具体措施。要加强调查研究，定期督促检查，认真总结经验，及时发现和解决推进工作中出现的问题，完善相关政策，加快推进城乡一体化的进程。