许政办[2015]39号
各县(市、区)人民政府,市城乡一体化示范区、经济技术开发区、东城区管委会,市人民政府各部门:
《许昌市推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)》已经市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻落实。
2015年6月15日
许昌市推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)
为鼓励和引导社会资本通过特许经营权等方式参与我市重大基础设施和公共服务项目投资运营,拓宽城镇化建设融资渠道,根据国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)文件精神,国家发改委、财政部、省政府先后出台文件要求推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式,结合我市实际,现就推广运用政府和社会资本合作提出以下实施意见:
一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义
政府和社会资本合作模式(以下简称PPP模式)是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。基本模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。推广运用政府和社会资本合作模式,有利于拓宽城镇化建设融资渠道、整合社会资源、盘活社会存量资本、激发民间投资活力和促进经济结构调整和转型升级,实现经济效益和社会效益共同提高。
二、推广运用政府和社会资本合作模式基本原则
一是权责对等原则。发挥市场在资源配置中的决定性作用,按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则,合理分配项目风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担。政府不得承诺给予社会资本更多的补贴,不兜底市场风险。
二是诚信守约原则。在平等协商、依法合规基础上,按照权责明确、规范高效原则订立项目合同,项目合同一经签署必须严格执行,违约方必须承担相应责任。
三是激励相容原则。综合考虑项目财务效益和社会效益,一方面通过动态调整收费定价或政府补贴,确保社会资本合理回报,项目可持续运营。另一方面建立严格的绩效评价机制,对提供的公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价,确保项目建设运营达到预期效果。
四是公开透明原则。从项目选择、方案审查、合作伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,完善制度设计,营造良好政策环境,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、风险可控、稳妥推进。
三、政府和社会资本合作的适用范围及操作模式
(一)适用范围
PPP模式主要适用于政府应提供适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。主要有以下4类:
1.交通设施类:城市道路、铁路、轨道交通、高速公路等;
2.市政设施类:燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理、园林绿化、公共交通、智慧城市、地下综合管廊、地下空间开发等;3.公共服务类:医疗、旅游、文化体育、教育培训、健康养老、保障性住房、新型城镇化试点等;
4.生态环境类:水利、生态环境治理与修复、土地整治、林业果木、循环经济、湿地公园、海绵城市等。
以上项目优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目,引入社会资本参与建设运营。
已建成项目可采用PPP模式,通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营,盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。
已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目,鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报,减轻政府公共财政举债压力,腾出更多资金用于重点民生项目建设。
(二)操作模式选择
1.经营性项目。对于具有明确的收入来源,并且经营收入能够完全覆盖投资成本的项目,通过政府授予特许经营权,采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等模式推进。
2.准经营性项目。对于经营收入不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等模式推进。
3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,通过政府购买服务,采用建设-拥有-运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。
四、政府和社会资本合作项目的实施流程
为更好的推广运用政府和社会资本合作项目的开展,我市成立许昌市政府和社会资本合作项目管理中心(以下简称PPP项目管理中心),PPP项目管理中心设立在市投资总公司,主要承担政府和社会资本合作的政策研究、项目储备、项目评估、信息管理、宣传培训等任务。政府和社会资本合作项目(以下简称PPP项目)实施机构原则上由各相应行业主管部门实施,也可以是其属事业单位,市投资总公司等市属国有公司可根据合作项目的行业性质和特点作为PPP项目实施机构。
(一)项目申报和筛选。PPP项目管理中心向市发改委征集潜在PPP项目。政府发起的PPP项目由项目行业主管部门以实施方案的方式向PPP项目管理中心推荐;社会发起的PPP项目由社会资本方以实施方案的方式向PPP项目管理中心推荐。实施方案内容包括:项目名称及基本情况、项目实施机构、项目的基本经济技术指标、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。
PPP项目管理中心会同发改、财政和项目行业主管部门对推荐项目进行评估论证和筛选,从项目资本结构、定价调价机制、责任风险分担、产出质量与效益、绩效目标实现、运营维护成本、融资方案和中长期财政补贴(财政承受能力论证)等进行重点评估,平衡项目财务效益和社会效益。必要时可委托专业机构提供咨询。依据筛选结果,由PPP项目管理中心建立许昌市PPP项目储备库,并向社会公开。
(二)合作伙伴选择。PPP项目管理中心会同财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目行业主管部门报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用PPP项目合作。
实施方案审查通过后,项目行业主管部门应按照《中华人民共和国政府采购法》及有关规定组织开展招标,同等对待各类投资主体,对合作伙伴需要满足的条件提出明确要求,综合评估合作伙伴专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。
(三)规范项目合同管理。政府或授权实施单位与项目合作伙伴在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同,合同中应明确项目功能、绩效要求、付款方式、风险分担、收益调整、争议解决程序、退出机制、监督管理等事项。PPP项目管理中心要制定标准化的项目合同文本。
合同的调整由项目行业主管部门根据项目运营情况、公众满意度等提出申请,由财政部门、PPP项目管理中心提出初步审核意见,最终由政府审核同意后适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等;项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的,应承担相应违约责任,包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等;在项目实施过程中,可就发生争议且无法协商达成一致的事项,依法申请仲裁或提起民事诉讼。
(四)项目组织实施。PPP项目管理中心作为专门协调机构,负责项目评审、组织协调和检查督导等工作;项目行业主管部门负责项目准备、采购、监管和移交等工作。PPP项目管理中心和项目行业主管部门监督各方履行合同约定,按时足额出资设立项目公司,项目融资由社会资本或项目公司负责,社会资本或项目公司未按照合同约定完成融资的,PPP项目管理中心可提取履约保函直至终止项目合同;同时应做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移。
项目行业主管部门应根据合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制月报、季报、年报,并分别报送财政部门和PPP项目管理中心备案。
(五)合作绩效评价。PPP项目管理中心、项目行业主管部门及相关职能部门,建立健全综合性评价体系,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价,绩效评价结果依法对外公开,接受社会监督。同时,要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。视项目合作周期,每隔3至5年对合作项目实行一次中期评估,重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性,评估风险,制定应对措施。
(六)合作项目移交。项目合作期满,由项目行业主管部门牵头,PPP项目管理中心和有关职能部门组建项目移交工作组,依据合同约定进行项目移交,做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿,依法办理过户和管理权移交手续。项目移交完成后,PPP项目管理中心应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式运用等进行绩效评价。评价结果作为开展政府和社会资本合作管理工作决策的参考依据。
五、政府和社会资本合作项目的回报机制
回报机制按照收益共享、风险分担,确定社会资本合理收益。社会资本的合理净收益率原则上以银行贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期的长短适当上浮,项目合作周期原则上为10-30年。市财政部门设立PPP项目专项资金,用于PPP项目前期开发费用补助、PPP项目补贴、融资担保补助、融资贷款贴息、项目注资参股。
(一)建立定价调价机制。按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则,加强投资成本和服务成本时效性监测。物价部门要做好价格监管工作,防止项目法人随意提价损害公共利益。
(二)实行损益分担机制。政府有支付义务的,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入政府预算,按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据合同约定的产出说明,按照实际绩效书面通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。对于超出社会资本合理收益的部分,政府与社会资本合理分享;对于亏损部分,政府和社会资本按照协议约定合理分摊。
(三)完善政府补贴制度。财政补贴重点对通过价格政策的合理调整,无收入或收入不能覆盖成本和合理收益,但社会效益较好的PPP项目,市政府可给予财政补贴。建立动态补贴机制,政府补贴调整由项目行业主管部门申请,市财政局以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、融资成本、社会资本合理收益率等因素提出补贴意见,待市政府批准后实施。政府补贴方式可是货币补贴,也可是土地及地上物业开发、广告经营等资源配置。
六、政府和社会资本合作项目的退出机制
(一)合作项目的退出和介入条件。合作项目发生以下情况可以退出:因不可抗力因素导致合同无法履行;合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行;社会资本主体破产清算或发生类似情况;合同中约定需中止或政府接管的情况。经协商或整改,项目合同仍无法履行,项目需提前终止退出。
(二)合作项目退出的流程。发生合作项目退出情况时,项目行业主管部门牵头制定退出方案,征求PPP项目管理中心、有关职能部门意见,报市政府批准,项目行业主管部门做好临时接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方承担合同约定的责任,包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。
七、推广运用政府和社会资本合作模式的保障机制
(一)加强组织领导。成立许昌市推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式工作领导小组,由常务副市长任组长,市政府分管副秘书长、市发改委和市财政局主要领导任副组长,市财政局、发改委、监察局、审计局、住建局、工信委、国土局、规划局、交通局、环保局、水务局、卫计委、民政局、畜牧局、农业局、林业局、金融办、法制办、行政服务中心、市投资总公司等为领导小组成员单位,领导小组下设办公室,办公室设在市投资总公司,主要履行制订政策、业务指导、劳动补贴、信息管理、宣传培训等职责,并会同有关部门对项目运营进行监督指导。领导小组成员单位定期召开联席会议,按照部门联动、分工明确、协调推进的要求,负责项目实施、监管和移交等工作。
(二)明确部门职责
1.发改部门负责征集和筛选市本级可实施PPP模式的适用项目,下达实施PPP项目前期工作计划;负责加强价格监管,逐步完善与实际成本相适应的价格形成机制。
2.财政部门负责涉及本级财政资金(资产、资源)投入的PPP项目识别和实施方案的评估论证,做好PPP项目财政可承受力评估,审核PPP项目投资运营的回报补偿方式,落实政府购买服务机制,负责PPP项目通过政府采购的指导和监管,落实本级政府负有支付义务的项目预算资金安排,建立PPP项目财政补贴支出统计监测制度,依法严格控制和防范财政风险。
3.交通、住建、环保、能源、教育、医疗、卫生、文化、体育等行业主管部门根据本行业特点和经营属性,制定和公布行业技术规范,明确准入标准、服务质量和监管细则;负责涉及本级财政资金(资产、资源)投入的PPP项目招商引资工作;负责会同相关部门对潜在可实施PPP模式的项目开展评估论证,组织编制PPP项目实施方案,做好项目采购、执行监管、绩效评价和项目移交等工作。
4.规划、国土、环保、建设等有关行政审批部门继续优化流程,提高工作效率,做好各项审批服务工作,督促社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定,指导企业依法经营;同时会同监察、审计等部门在各自职责范围内参与PPP项目过程管理和监督等工作,依法履行监督管理职责。
5.PPP项目管理中心负责政府和社会资本合作的政策研究、宣传培训、建立PPP项目储备库、建立项目信息发布平台和统一公开发布本级拟实施的PPP项目及投资准入条件等;会同发改、财政、行业主管部门参与PPP项目评估、论证、评价、移交、监督管理等工作。
(三)完善政策保障
1.完善投资回报机制。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。
2.加强政府投资引导。优化政府投资方向,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式,优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金,优先保障配套投入,确保PPP项目如期、高效投产运营。
3.加快项目前期工作。联合有关部门建立并联审批机制,在科学论证、遵守程序的基础上,加快推进规划选址、用地预审、环评审批、施工审批等前期工作。协助项目单位解决前期工作中的问题和困难,协调落实建设条件,加快项目建设进度。
4.做好综合金融服务。鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务,全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。
5.加强监督管理。将市政府已确定拟实施PPP模式的项目开展情况纳入项目实施机构年度效能绩效考评体系。各项目实施机构要加强内控管理,建立健全有效的监督机制,防止在招商对接、建设运营监管中出现违法违规现象。监察、审计等部门要加强对引资工作全过程的监督,确保规范运作,程序合法,公开透明。
(四)创造公平环境。按照诚信践诺的要求,加强全社会信用体系建设,保障政府和社会资本合作顺利推进。政府要科学决策,保持政策的连续性和稳定性;依法行政,防止不当干预和地方保护;认真履约,及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律,提高诚信经营意识。
(五)做好宣传引导。在全市范围内宣传推广PPP模式的意义,做好政策解读,总结典型案例,通过舆论引导,培育积极的合作理念,建立规范的合作机制,营造良好的合作氛围,充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用,充分调动社会参与的积极性。
本意见适用于市本级PPP项目,市辖县(市、区)政府自行制定PPP项目实施意见,并报市政府备案。
