许政[2016]67号
各县(市、区)人民政府,市城乡一体化示范区、经济技术开发区、东城区管委会,市人民政府各部门:
为加强我市政府性债务管理,规范政府融资行为,防范和化解政府债务风险,促进我市经济社会持续健康发展,根据《预算法》、《国务院关于加强政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《河南省人民政府关于加强政府性债务管理的意见》(豫政〔2016〕11号)及《河南省财政厅关于对市县政府债务实行限额管理的意见》(豫财预〔2016〕170号),结合我市实际,提出以下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,认真贯彻落实市委经济工作会议要求,加快建立“责、权、利”相匹配和“借、用、还”相统一的政府性债务管理机制,有效发挥政府规范举债的积极作用,防范化解财政金融风险,妥善处理存量债务和新建重点项目融资需求,促进全市经济社会持续稳定健康发展。
(二)基本原则。
统一领导,分级负责。市人民政府统一领导全市政府性债务管理工作,各县(市、区)人民政府对本行政区域内政府性债务负责,政府主要负责人是第一责任人。
分清责任,疏堵结合。分清政府债务和企业债务的边界,切实做到谁借谁还,风险自担。加快建立规范的政府举债融资机制,坚决制止违法违规举债。
规模控制,分类管理。对政府债务规模实行限额管理,严格政府举债程序,规范债务资金管理,把政府债务分类纳入全口径预算管理。
防范风险,稳步推进。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线,稳步推进政府性债务管理改革,妥善处理存量债务,积极推进依法合规融资。
二、妥善处置存量债务
(一)澄清政府债务底数,债务收支纳入预算管理。对政府性存量债务进行清理甄别,摸清政府性债务的规模、类型和期限结构,切实掌握辖区政府性债务的真实状况。凡属于政府责任的债务,分门别类纳入预算管理,一般债务收支纳入一般公共预算管理,专项债务收支纳入政府性基金预算管理。各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。
(二)妥善偿还到期债务,维护地方政府信誉。对甄别后纳入预算管理的政府存量债务,属于公益性项目债务的,由政府统筹安排预算资金偿还,必要时可以处置政府资产;属于非公益性项目债务的,由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还,暂时难以压减的可用财政资金先行垫付,并在以后年度部门和单位预算中扣回。对企事业单位举借的不属于政府应当偿还的到期债务,应遵循市场规则处理,减少行政干预,对确已形成损失的存量债务,债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。对确需政府履行担保责任的债务,县(市、区)政府要切实依法履行协议约定,做出妥善安排,有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任,明确偿债时限,按时还本付息,不得转嫁偿债责任和逃废债务。
(三)积极化解存量债务,降低政府债务负担。各县(市、区)在澄清债务底数的基础上,要建立债务台账,列出债务清单,制定具体的债务化解方案,明确化债时限,定期向市政府报告债务化解落实情况。
积极申报争取政府置换债券资金。省政府要求,政府存量债务中非政府债券方式举借部分,通过三年左右的过渡期,由各县(市、区)在限额内申请发行使用地方政府债券置换。县(市、区)政府要提前组织存量债务债权人、债务人、有关主管部门核实存量债务信息,合规有序置换存量债务,降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。
积极推广运用PPP模式化解存量债务。对政府存量债务中有一定收益的项目,鼓励社会资本参与,将原有存量债务项目转化为PPP项目,按照市场化原则进行举借和偿还,降低政府偿债压力。
三、规范政府新增债务
(一)控制债务规模、规范融资行为。对县(市、区)政府债务规模实行限额管理,政府举债不得突破批准的债务限额。进一步规范政府融资行为,依法适度举借政府债务,根据《河南省人民政府关于加强政府性债务管理的意见》(豫政〔2016〕11号)精神,全市各级政府债务统一由省政府通过发行债券方式代为举借,政府债务不得通过企事业单位举借,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。对于新增融资项目,要充分进行可行性论证,确需举债建设的,要依法依规举借,严格限定债务资金用途,举借资金应用于公益性资本支出,重点用于市委、市政府确定的重点建设任务,严禁用于楼堂馆所建设及经常性支出。
(二)推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等公益性事业的投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、政府付费等事先公开的收益约定规则,使社会资本方有长期稳定收益。社会资本方按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立项目公司建设和运营项目。社会资本方或项目公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对社会资本方或项目公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、政府付费等相关责任,不承担社会资本方或项目公司的偿债责任。社会资本方或项目公司通过使用者付费、可行性缺口补助、政府付费等形式获得合理回报。
(三)确保偿债资金来源。由政府依法依规举债建设的公益性资本支出项目,应明确偿债资金来源。有收益的可以依靠项目运作收益偿还,没有收益或主要依靠土地收入偿还的举债建设项目,要锁定具体地块封闭运行,并在土地、财政部门备案,确保相应土地出让收入用于偿还到期债务,避免新增债务风险。
四、加强政府或有债务监管
(一)严格限定新增或有债务。新发生或有债务严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的项目外,政府及其所属部门不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
(二)坚决制止各类违法违规行为。根据《预算法》和《河南省人民政府关于加强政府性债务管理的意见》(豫政〔2016〕11号》规定,各级政府及所属机关事业单位、社会团体不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议,不得以机关事业单位及团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押,不得为其他单位或企业的回购协议提供担保,不得从事其他违法违规担保承诺行为。政府及其所属部门对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得通过“保底回购”等形式变相举借政府债务。
五、控制和化解政府债务风险
(一)建立风险评估及预警机制。各县(市、区)政府要全面掌握资产负债、还本付息、财政运行等情况,加快建立政府综合财务报告制度,全面评估风险状况,跟踪风险变化,切实防范风险。财政部门要加强对政府债务的监督,及时分析和评估政府债务风险状况,对债务高风险地区进行风险预警。
(二)建立债务风险化解及应急处置机制。各级政府对其举借的债务负有偿还责任,对县(市、区)政府债务,市级政府实行不救助原则。各县(市、区)政府要对本行政区域内政府债务风险防控负总责,建立债务风险化解激励约束机制,全面组织做好债务风险化解和应急处置工作。列入风险预警和风险提示范围的县(市、区)政府要制订中长期债务风险化解规划和应急处置预案,在严格控制债务增量的同时,通过控制项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式,多渠道筹集资金消化存量债务,逐步降低债务风险。政府难以自行偿还债务时,要及时上报,启动急处置预案,切实化解债务风险,并追究相关人员责任。加大对乡镇政府债务风险应急处置的指导力度,并督促其切实化解债务风险,确保不发生区域性和系统性风险。
六、完善配套保障制度
(一)完善债务统计报告和公开制度。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况。债务单位要高度重视债务统计工作,按要求及时填报债务数据,确保数据的准确性,录入政府性债务专网的数据不得随意删减变更。各县(市、区)政府要主动接受本级人大和社会监督,定期向社会公开政府债务限额、举借、使用、偿还等情况。
(二)建立考核和问责机制。完善债务管理考核评价体系,将政府性债务状况作为重要指标纳入县(市、区)政府政绩考核,强化对政府领导干部的考核。各县(市、区)政府主要负责人作为第一责任人,要切实抓好本级政府债务风险防控等各项工作。对于存量债务化解不力、脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,要进行约谈、通报,责令改正,并按照《预算法》规定追究相关人员责任。
(三)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向政府提供融资,不得要求政府违法违规提供担保。金融机构等购买政府债券要符合监管规定,向举借主体提供融资要严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的,自行承担相应损失,并按照《商业银行法》、《银行业监督管理法》等法律法规追究相关机构和人员的责任。
七、加强组织领导
各级、各部门要切实担负起加强政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任,研究制定有关政策和工作方案。财政部门作为政府性债务归口管理部门,要完善政府债务管理制度,成立债务专门机构,充实债务管理力量,做好债务规模控制、预算管理、债券管理、统计分析和风险监控等工作;发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批,从严审批债务风险较高地区的新开工项目;金融监管部门要加强监管、正确引导,制止金融机构等违法违规提供融资;审计部门要依法加强对政府性债务的审计监督,将政府性债务状况纳入对县(市、区)政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围,防范风险,提高资金使用效益;监察部门要依法依规对有关部门移交的行政监察对象、违法违规行为,严格实行责任追究,对触犯刑律的,移交司法机关依法处理。各级、各部门要切实履行职责,加强协调配合,全面做好加强政府性债务管理各项工作,确保政策贯彻落实到位。
2016年11月10日
