许政[2016]71号
各县(市、区)人民政府,市城乡一体化示范区、经济技术开发区、东城区管委会,市人民政府各部门:
为认真贯彻落实《河南省人民政府关于进一步加强文物工作的实施意见》(豫政〔2016〕57号)精神,推动我市文物事业持续健康快速发展,现结合实际,提出如下实施意见。
一、充分认识做好文物工作的重要意义
文物承载灿烂文明,传承历史文化,维系民族精神,是不可再生的珍贵文化资源,是国家的“金色名片”,是中华民族生生不息发展壮大的实物见证。我市地处中原腹地,是人类起源和华夏文明的重要发源地,东汉建安时期曾为一代帝都,文化积淀丰厚,文物古迹众多,境内有8-10万年前的灵井“许昌人”遗址,夏商周断代工程的重要研究基地瓦店遗址,见证汉末三国风云的汉魏许都故城,彰显钧瓷艺术魅力的钧台钧窑址等等,价值很高,特色鲜明,文物资源优势位居全省前列。进一步加强文物保护,对传承优秀传统文化、扩大许昌文化影响力、满足人民群众精神文化需求、促进经济社会发展等都具有重要意义。
近年来,我市文物事业快速发展,全社会保护文物的意识进一步增强,文物保护基础工作不断夯实,资源状况基本摸清,保护经费和保护力量持续增长,保护状况明显改善,博物馆建设成效显著,公共文化服务水平稳步提高,文物利用的广度、深度不断拓展,文物事业呈现出良好发展态势。同时也应看到,随着经济社会快速发展,文物保护与城乡建设的矛盾日益突出;随着文物数量大幅度增加,文物保护的任务日益繁重,文物工作面临着一些新的困难和问题。各级、各有关部门要认真贯彻党中央、国务院和省委、省政府进一步加强文物工作的战略部署,切实增强紧迫感和使命感,本着对历史负责、对人民负责、对未来负责的态度,采取切实有效措施,进一步加强新时期的文物工作。
二、总体要求
(一)指导思想
全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神,坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针,深入挖掘和系统阐发文物蕴含的文化内涵和时代价值,切实做到在保护中发展、在发展中保护,努力为建设文化强市做出新的更大贡献。
(二)基本原则
坚持公益属性。政府在文物保护中应发挥主导作用,发挥文物的公共文化服务和社会教育功能,保障人民群众基本文化权益,拓宽人民群众参与渠道,共享文物保护利用成果。
坚持服务大局。始终把保护文物、传承优秀传统文化、建设共有精神家园作为文物工作服务大局的出发点和落脚点,统筹协调文物保护与经济发展、城乡建设、民生改善的关系,充分发挥文物资源传承文明、教育人民、服务社会、推动发展的作用。
坚持改革创新。创新文物保护方式方法,优化考古和文物行政审批服务。更新观念,协同发展,发挥社会各方面参与文物保护利用的积极性。
坚持依法管理。完善市级文物立法,全面落实法定职责,健全依法决策机制,强化责任追究。加大执法力度,严肃查处违法行为,严厉打击文物犯罪。
(三)主要目标
到2020年,文物资源状况全面摸清,全国重点文物保护单位、省级文物保护单位重要安全设施齐全、运行良好,市、县级文物保护单位保存状况明显改善,尚未公布为文物保护单位的不可移动文物保护措施得到落实;文物保护的科技含量显著提高,馆藏文物预防性保护能力和水平全面提升,博物馆藏品保存环境进一步改善;具有区域文化特色的博物馆体系日臻完善,馆藏文物利用效率明显提升;文博创意产业持续发展;前置考古工作措施完善,文物考古工作服务经济建设的能力显著增强;有重要价值的文物古迹尤其是三国古迹的保护利用得到整体规划,开发建成新的文物旅游景区,向公众开放文物保护单位数量不断增加,公共文化服务功能和社会教育作用进一步彰显;文物行业人才队伍结构不断优化,专业水平明显提升;文物安全执法督察体系基本建立,执法力量得到加强,安全责任体系更加健全,安全形势明显好转;社会力量广泛参与文物保护利用格局基本形成,文物保护成果更多惠及人民群众,文物资源促进经济社会发展的作用进一步增强。
三、加强保护管理
(一)做好全市文物登录工作。根据国家文物局制定的文物认定标准,规范文物调查、申报、登记、定级、公布程序。结合全国第一次可移动文物普查和第三次不可移动文物普查成果,建立完善文物资源总目录和数据资源库,全面掌握文物保存状况和保护需求,实现文物资源动态管理,推进信息资源社会共享。
(二)加强不可移动文物保护。对存在重大险情的各级文物保护单位及时开展抢救性保护;组织实施一批具有重大影响和示范意义的文物保护利用重点项目;开展文物日常养护巡查和监测保护,提高管理水平,注重与周边环境协调,重视岁修,减少大修,防止因维修不当造成破坏。注重革命文物本体保护维修,提升陈展开放水平,弘扬社会主义核心价值观。加强有重大价值的文物古迹的保护、管理、研究、开放,构建科学有效的文物保护利用体系。广泛吸纳社会力量开展文物保护工作。进一步加强对不可移动文物的保护管理。对由政府投资保护开放的文物保护单位,应指定单位进行管理。
(三)加强基本建设中的文物保护。按照我市在国有建设用地使用权出让(划拨)前开展考古工作的要求,进一步规范加强市、县建设用地考古调查、勘探、发掘工作,加强部门协作,增强服务意识,提高考古时效,提升考古工作服务经济建设的能力。不得擅自迁移、拆除不可移动文物,因建设工程确需迁移、拆除的,应当严格按照文物保护法律、法规规定办理相关手续。涉及各级文物保护单位保护范围和建设控制地带及地下文物埋藏区的建设项目,应当严格按照文物保护法律、法规规定办理建设工程文物保护和考古许可手续。高度重视城市改造和新农村建设中的文物保护,加强历史文化名城、村镇、街区、传统村落整体格局和历史风貌保护,防止拆真建假、拆旧建新等建设性破坏行为。
(四)加强文物保护规划编制实施。要将文物行政部门作为城乡规划协调决策机制成员单位,按照“多规合一”要求将文物保护规划相关内容纳入城乡建设规划。编制许昌市区(含许昌县)文物保护利用总体规划,对市区范围内纳入城市总规的文物保护展示区进行重点规划设计,指导文物资源保护与利用工作;继续推进全国重点、省级文物保护单位保护规划的编制和实施。各级政府要及时核定本行政区域相应级别的文物保护单位和不可移动文物名录,依法划定文物保护单位保护范围和建设控制地带,并通过政务信息平台向社会公开,接受社会监督。
(五)加强可移动文物保护。全面开展馆藏文物保存状况调查,抢救修复濒危珍贵文物。扎实推进文物库房标准化建设。完善文物收藏单位的文物监测、调控设施和藏品储藏设备,改善馆藏文物保管条件。支持实施经济社会发展变迁物证征藏工程,开展有区域文化特色的藏品征集工作。
(六)加强法治建设。推动地方文物保护立法建设,加强市级文物行政执法督察力量,健全县级文物行政执法机构。实施层级监督,依法督察各地履行文物保护职责情况。建立文物安全约谈制度,对影响恶劣的案件发生地政府负责人进行约谈。进一步加强文物行政执法工作,明确执法主体及责任,加大执法力度,做到执法必严、违法必究。
四、推动合理利用
(一)为促进经济社会发展服务。要在保护的基础上,更加重视文物资源的展示利用,发挥文物资源在传承文化、服务社会中的作用。各级政府要在城乡建设中对文物资源进行科学有效地展示利用,结合景观、绿地、公共文化服务设施等建设,对涉及到的文物古迹进行原址保护、开发利用,使其成为城乡建设中的新亮点,丰富城乡文化内涵,彰显地域文化特色,优化社区人文环境。发挥文物资源在促进许昌经济社会发展、壮大旅游业中的重要作用,重点培育以文物保护单位、博物馆为支撑的体验旅游、研学旅行和传统村落休闲旅游线路,着力打造三国文化游、钧瓷文化游、中医药养生健康游等文物旅游品牌,提升许昌文物旅游的知名度和影响力,增加地方收入,扩大居民就业,提高文物对区域经济增长的贡献率。实行文物保护的分类管理、精准管理,针对城市、乡村、荒野等不同地域,以考古勘探等工作为基础,合理划定古文化遗址的保护区划;对传统村落中的文物建筑分别实行整体保护、外貌保护、局部保护,实现文物保护与延续使用功能、改善居住条件相统一。
(二)为保障人民群众基本文化权益服务。大力推进县级博物馆建设,实施智慧博物馆项目,推广社区博物馆建设;研究出台民办博物馆扶持政策,鼓励单位或个人创办专题博物馆;积极构建以国有博物馆为主导,行业博物馆和民办博物馆为补充的布局合理、特色鲜明的博物馆体系,充分发挥博物馆的宣传展示和社会服务功能,扩大公共文化服务覆盖面。落实博物馆、纪念馆的免费开放配套资金和未纳入免费开放补助范围的博物馆补助资金,支持各博物馆、纪念馆为观众提供更加丰富的文化产品。建立博物馆免费开放运行绩效评估管理体系。支持博物馆和文物开放单位服务提升工程建设,推出一批彰显社会主义核心价值观的陈列展览、文物影视节目和图书等。鼓励博物馆加强与学校教育的有效衔接,建立中小学生定期参观博物馆制度。加强文物行政部门与外事侨务、旅游等部门沟通衔接,积极参加展览交流活动,将有许昌特色的展览及藏品宣传出去,提升文物对外交流合作实效。提升各级各类不可移动文物的展示利用水平,拓宽近现代文物的利用方式,有序推进保护利用效果好的不可移动文物向公众开放,促进文物保护利用成果更多的惠及民众。
(三)大力发展文博创意产业。深入挖掘文物资源的价值内涵和文化元素,更加注重实用性,更多体现生活气息,延伸文博衍生产品链条,进一步拓展产业发展空间。鼓励文物开放单位、博物馆先行试点,在履行公益服务职能、保护国家文物、做强主业的前提下,利用馆藏资源研发高品位的文化创意产品,扩大引导文化消费,发展新型文化业态,培育一批文化创意领军单位和产品品牌。鼓励众创、众筹,以创新创意为动力,以文博单位和文化创意设计企业为主体,开发原创文化产品,打造文化创意品牌,鼓励企业通过限量复制、委托代理等形式参与文化创意产品开发,引导社会资本投入文化创意产品开发,努力形成多渠道投入机制。支持和引导企事业单位通过市场方式让文物活起来,丰富人民群众尤其是广大青少年的精神文化生活。
(四)坚持合理适度利用。任何文物利用都要以有利于文物保护为前提,以服务公众为目的,以彰显文物历史文化价值为导向,以不违背法律和社会公德为底线。文物景区景点要合理确定游客承载量;国有不可移动文物不得转让、抵押,不得作为企业资产经营;不得将辟为参观游览场所的国有文物保护单位及其管理机构整体交由企业管理,国有文物保护单位的管理关系和用途不得擅自改变。
五、筑牢安全底线
(一)坚持属地管理。依法落实各级政府文物保护管理职责,加强对文物安全工作的组织领导,强化文物安全保障,层层落实安全责任。各级文物行政部门要严格履行文物安全监管职责,加强安全检查和行政执法督察。以文物保护单位为重点,逐处明确安全责任单位及责任人,建立文物安全责任人社会公告公示制度。文物行政部门要与文物使用人签订文物安全责任书。坚持责任追究,严厉追究因决策失误、玩忽职守、失职渎职造成文物破坏、被盗或流失的责任人的法律责任。
(二)强化协作机制。文物、公安、工商、交通运输、水利等部门要密切配合,保持对盗窃、盗掘、倒卖、走私文物等违法犯罪活动的高压态势,健全严防、严管、严打、严治的长效机制。各级公安部门要以完善打防长效机制为重点,以挂牌督办重特大文物案件为抓手,严厉打击各类文物犯罪活动。市公安部门要对盗掘古文化遗址、古墓葬,盗窃文物,倒卖国家禁止经营文物等案件进行挂牌督办。加强文物行政执法和刑事司法衔接,建立文物行政部门和公安部门、司法机关案情通报、案件移送制度。司法、工商等部门要依法及时移交没收的文物。
(三)实施平安工程。以全国重点文物保护单位、省级文物保护单位为重点,明确防护要求,编制方案计划,落实保护措施,推进文物安防、消防、防雷等设施建设,切实降低文物保护单位安全风险。夯实基层文物安全管理基础,健全县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)三级文物安全管理网络;发挥乡镇综合文化站作用和文物保护员的守护作用,进一步完善文物保护员制度。文物保护单位由非专门文物保护机构管理和使用的,使用单位(人)要建立完善的保护管理制度,自觉接受文物行政部门业务指导和监督管理。培育以保护文物为宗旨的社会组织,建立许昌市文物保护志愿者队伍,发挥文物保护志愿者作用。
六、强化保障措施
(一)明确工作职责。各级政府要进一步提高对文物保护重要性的认识,敬重祖先留下来的珍贵遗产,切实履行文物保护主体责任,将文物工作纳入责任目标考核体系,作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。建立健全文物保护责任评估机制,每年对本行政区域的文物保存状况进行一次检查评估,发现问题及时整改。建立文物保护责任终身追究制,严格责任追究。各级文物行政部门要深化管理体制改革,转变职能,强化监管,守土尽责,敢于担当。要发挥市政府文物保护管理委员会的工作协调机制,及时研究解决文物工作中的重大问题。各相关部门要认真履行依法承担的文物保护职责,在有关行政许可和行政审批项目中,发展改革、财政、规划、住建、国土资源、文物等部门要加强协调配合。建立完善文化、公安、工商、住建、国土资源、环保、旅游、宗教、交通、水利、文物等部门行政执法联动机制,适时开展联合检查和整治行动。
(二)强化队伍建设。支持文物行政部门依法履行职责,加强文物机构建设,优化职能配置。加强县级文物队伍建设,配齐配强文物资源大县文物管理机构。推进县级文物保护管理所标准化建设。合理确定国有文物博物馆单位机构编制,满足业务发展状况及社会服务需求。全国重点文物保护单位和省级文物保护单位要指定专人负责管理。文物资源密集、安全形势严峻的地方及重要的文物开放单位要组建专门警务室。距离公安消防队较远、被列为全国重点文物保护单位的古建筑群管理单位,要建立专职消防队伍。加快文物保护修复、展览策划、法律政策研究等紧缺人才培养,加大县级文物行政执法、保护修复等急需人才和非国有博物馆管理人员、专业人员培训力度,建立文物保护专业技术人员评价制度。
(三)保障经费投入。按照分级负责的原则,市、县级政府要把文物保护经费纳入本级财政预算,并逐步加大资金投入。参照省级模式设立市级文物保护专项资金。市、县财政、文物行政部门要根据文物保护实际,提前研究确定年度文物保护与利用项目,并安排项目资金;推行政府购买文物保护服务,落实文物保护员补助资金和市级以上文物保护单位的日常维护经费等,加强经费绩效管理和监督,提高资金使用效益。创新文物保护体制和机制,大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式,拓宽社会资金进入文物保护利用领域的渠道。对自愿投入资金保护修缮市、县级文物保护单位的组织或个人,在不改变文物保护单位所有权的前提下,可以享有一定期限的使用权。利用公益性基金平台,采取社会募集等方式筹措资金,推进产权属于私人的不可移动文物的保护维修工作。
(四)加强普法宣传。要将文物保护法的学习宣传纳入普法教育规划。文化广电新闻出版等部门要主动做好文物保护法的宣传普及工作。落实“谁执法谁普法”的普法责任制,各级文物行政部门要将文物保护法的宣传普及作为重要工作常抓不懈,切实增强全民文物保护意识和执行文物保护法的自觉性。开展多种形式的以案释法普法教育活动。在依托传统媒体和文化遗产日等重要节日开展宣传的同时,充分借助和融入“互联网 ”等现代信息技术,创新传播弘扬形式,提高传播弘扬效果,为全市文物事业发展营造良好舆论氛围和社会环境。
2016年11月29日
