许政办[2017]41号
各县(市、区)人民政府,市城乡一体化示范区、经济技术开发区、东城区管委会,市人民政府各部门:
为贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的决策部署,进一步规范政府举债融资行为、切实防范和化解财政金融风险,牢牢守住不发生区域性、系统性风险的底线,维护我市经济安全和社会大局稳定,根据《预算法》、《国务院关于加强政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《财政部关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《河南省人民政府办公厅关于印发河南省政府性债务风险应急处置预案的通知》(豫政办〔2017〕39号)及《河南省人民政府办公厅关于进一步规范举债融资行为的通知》(豫政办明电〔2017〕73号)精神,结合我市实际,提出以下意见。
一、加强融资平台公司融资管理
加快政府职能转变,处理好政府和市场的关系,进一步规范融资平台公司融资行为,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业,依法合规开展市场化融资,各级政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。各级政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资,不得利用政府性资源干预金融机构的正常经营行为。只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,不得以财政性资金、国有资产抵(质)押或作为偿债来源进行融资(包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等各种形式)。各级政府及其所属部门、以公益为目的的事业单位和社会团体不得违反法律法规等规定,以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。金融机构要依法合规支持融资平台公司市场化融资,服务实体经济发展。各级政府要进一步健全信息披露机制,融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日《预算法》实施之日起,其新增债务依法不属于地方政府债务。金融机构应当严格规范融资管理,切实加强风险识别和防范,落实企业举债准入条件,按商业化原则履行相关程序,审慎评估举债人财务能力和还款来源。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,不得要求或接受政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。对各级政府违法违规举债担保形成的债务,按照《河南省人民政府办公厅关于印发河南省政府性债务风险应急处置预案的通知》(豫政办〔2017〕39号)和《河南省财政厅关于转发地方政府性债务风险分类处置指南的通知》(豫财预〔2017〕157号)依法妥善处理。
二、规范政府与社会资本方的合作行为
进一步规范政府和社会资本合作,允许政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金,依法实行规范的市场化运作,按照利益共享、风险共担的原则,引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,政府可适当让利。各级政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,除国务院另有规定外,各级政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。PPP项目主体或其他社会资本,除通过规范的土地市场取得合法土地权益外,不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收入,不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作,不得借未供应的土地进行融资。PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩。PPP项目执行过程中形成的负债,属于项目公司的债务,由项目公司独立承担偿付义务,项目期满移交时,项目公司的债务不得移交给政府。对于已签订项目合同的PPP项目或已注册设立的政府投资基金,各级政府应对照上述要求全面自查整改。
三、健全规范政府举债融资机制
全面贯彻落实依法治国战略,严格执行预算法和上级有关规定,健全规范的政府举债融资机制,各级政府举债一律在省政府批准的限额内由省财政厅代发地方政府债券方式举借,除此以外各级政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。各级政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。各级政府及其所属部门、事业单位、社会团体,不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押;学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体,不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。各级政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。允许各地政府结合财力可能设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,各级政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。
四、规范政府购买服务管理
坚持政府购买服务改革方向,政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项,重点是有预算安排的基本公共服务项目。严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务,不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金,应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行。严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查,必须符合政府预算管理制度相关要求,做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时,应当配合金融机构做好合规性管理,相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债,不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资,不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
五、大力推进信息公开
各县(市、区)政府、市政府各部门要认真贯彻落实《中共许昌市委办公室许昌市人民政府办公室关于印发〈全面推进政务公开工作实施方案〉的通知》(许办〔2017〕10号)等规定和要求,全面推进政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开,严格公开责任追究,回应社会关切,主动接受社会监督。继续完善地方政府债务信息公开制度,各级政府应当在预决算公开统一平台(或专栏)上,重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。推进政府购买服务公开,各级政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年度财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。推进政府和社会资本合作(PPP)项目信息公开,地方政府及其所属部门应当重点公开政府和社会资本合作(PPP)项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。各县(市、区)要推进融资平台公司名录公开。
六、全面开展融资担保清理整改和债务风险化解工作
(一)组织开展融资担保清理排查,彻底纠正违法违规行为。
各县(市、区)政府要认真落实《许昌市人民政府办公室关于印发许昌市政府性债务风险应急处置预案的通知》(许政办〔2017〕29号)要求,抓紧成立政府性债务管理领导小组,负责统一领导本地政府性债务管理工作。各县(市、区)政府、市政府各部门、各融资平台公司要结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况,在2017年3月自查自纠的基础上,抓紧组织开展融资担保行为摸底排查。在摸底排查中,要对所有涉及政府融资担保行为、政府和社会资本合作(PPP)项目、政府投资基金、政府购买服务事项的制度、文件、会议纪要、合同、协议等进行逐条审核,凡不符合政府性债务管理制度规定的,要加强与社会资本方的平等协商,依法完善合同条款,分类妥善处置,全面改正不规范的融资担保行为。对于逾期不改正或改正不到位的,市政府将依法依规追究相关责任人的责任。
(二)严格落实政府债务风险化解目标任务,坚守不发生系统性区域性债务风险的底线。
各县(市、区)要认真贯彻落实省、市债务风险化解会议精神,确保完成“纳入风险预警的县(市、区)年内实现全部退出、纳入风险提示的县(市、区)年内减少一半、其他债务风险正常的县(市、区)不得新增为预警或提示地区”的目标任务。凡被通报的2016年债务风险预警和债务风险提示县(市、区)要妥善制定债务风险化解方案,建立债务风险化解任务台账,倒排时间节点,采取切实有效的措施,确保9月底前基本完成债务风险化解任务。没有被通报的县(市、区)要从严明确债务风险管控目标,防止出现债务风险。各县(市、区)政府要将债务风险化解落实情况于2017年9月20日、2018年1月5日前,经本级政府主要负责同志签字确认后,以正式公文反馈许昌市政府性债务管理领导小组办公室。
七、加强监管防控,严肃监督问责
开展跨部门联合监管,由各级政府性债务管理领导小组牵头,建立财政、发展改革、司法、人民银行、银监等部门以及注册会计师协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制,对政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒,形成监管合力。对政府及其所属部门违法违规举债或担保的,依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任;对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的,依法依规追究企业及其相关负责人责任;对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的,依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任;对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的,依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。强化对各县(市、区)政府化解债务风险工作的激励约束,将政府性债务风险管理纳入对市县经济社会发展考核体系,对政府性债务管理存在问题的,依照《河南省财政厅关于印发河南省政府债务管理纳入政绩考核实施办法的通知》(豫财预〔2017〕215号)规定,直接在定量指标体系得分中扣减3—5分。实行政府性债务风险管控目标责任制,对于风险管控和债务化解组织不力、没有完成既定目标或出现违约、逾期等不良情形的,市政府将对县(市、区)一把手进行约谈。开展债务责任专项审计,实行“一票否决”,领导干部提拔任用前,审计部门应按有关规定,开展政府债务专项审计,凡任期内对债务风险化解不力、脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务的,依法依规严肃处理。
各级各部门要充分认识规范政府举债融资行为的重要性,把防范风险放在更加重要的位置。各级政府性债务管理领导小组要切实担负起本地区政府债务管理责任,进一步健全制度和机制,自觉维护国家安全,牢牢守住不发生区域性、系统性风险的底线。本意见自印发之日起执行,市政府及市政府各部门以前制定的有关规定内容与本意见不一致的,以本意见为准。
2017年8月30日
