许政办 [2018] 29号
各县(市、区)人民政府,市城乡一体化示范区、经济技术开发区、东城区管委会,市人民政府有关部门:
开展医疗联合体(以下简称医联体)建设,是促进医疗卫生工作重心下移和资源下沉,提升基层医疗服务能力,更好地实施分级诊疗和满足群众健康需求的重要举措。为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》(国办发〔2017〕32号)和《河南省人民政府办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见》(豫政办〔2017〕121号)等精神,进一步推进全市医联体建设和发展,经市政府同意,结合我市实际,现提出以下实施意见。
一、总体要求
(一)指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大,以及全国、省和市卫生与健康大会精神,以有效推进和落实分级诊疗、促进优质医疗资源下沉、满足人民群众的健康需求为目标,以落实医疗机构功能定位、提升基层医疗卫生机构服务能力、理顺双向转诊流程为重点,立足我市经济社会和医药卫生事业发展实际,不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制,构建上下联动、横向联合、纵横协作的医疗联合协调发展格局,实现区域优质医疗资源共享,全面推进和落实分级诊疗,实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。
(二)工作目标。
2018年不断深化医联体建设,三级公立医院要积极发挥引领作用,所有二级以上公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体建设,推进县(市、区)医疗共同体(以下简称医共体)建设。2018年10月底前,至少建成1个有明显成效的医疗集团,鄢陵县、襄城县、魏都区至少要建成1—2个有明显成效的县域医共体,其他县(市、区)也要积极推进医联体建设,2018年至少建成1个医共体,引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制,增强基层医疗卫生机构常见病、多发病诊治能力,促进就医秩序更加合理规范。巩固和发展三级急危重症救治网络平台为主体的远程医疗协作网,逐步扩大覆盖范围和病种,在远程教育、远程会诊、远程心电等方面取得明显成效,逐步提升基层医疗服务能力。
2020年,形成较为完整的医联体政策体系和考核评价体系。不同级别、不同类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效、长期稳定的分工协作机制,建立责权一致的引导机制,使医联体成为服务、责任、利益、管理共同体,区域内医疗资源有效共享,基层医疗服务能力进一步提升,推动建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。
(三)基本原则。
1.政府主导,统筹规划。落实政府规划、指导、协调、监管、宣传等职能,根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求,按照政府引导、业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求,兼顾既往形成的合作关系,统筹安排医疗机构组建医联体。
2.坚持公益,创新机制。落实政府办医主体责任,切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革,创新机制,逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍,优化资源结构布局,结合医保支付方式等改革的推进,逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。
3.资源下沉,提升能力。以提升基层医疗机构医疗服务能力和共享优质医疗服务资源为着眼点,通过医联体内技术帮扶、定期巡诊、人才进修培养以及建设医联体内影像、检查检验、消毒供应及后勤服务中心等措施,让集中在上级医疗机构的优质医疗资源更多下沉到基层医疗机构,不断提升基层医疗机构服务能力。
4.方便群众,提高实效。坚持以患者为中心,推进慢性病防、治、管整体融合发展,使基层具备居民健康守门人的能力,逐步实现医疗质量同质化管理,增强群众获得感。推行检查检验结果互认有关规定,建立双向转诊绿色通道,方便群众就医,提高医疗服务效果。
二、医联体建设模式
结合医疗资源结构布局和人民群众医疗服务需求,充分考虑医疗机构功能定位、服务能力、业务关系、合作意愿和群众需求等因素,分区域、分层次、结合实际组建不同模式的医联体。积极鼓励社会力量举办的医疗机构参与医联体建设。
(一)组建城市医疗集团。由三级公立医院或业务能力较强的医院牵头,联合城市二级医院、护理院、专业康复机构以及社区卫生服务机构等,构建综合医联体,纵向整合区域医疗资源,形成资源共享、分工协作管理模式。在医联体内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作。有条件的县(市、区)推行医联体内人、财、物统一管理模式。
(二)构建县域医疗共同体。充分发挥县级医院的城乡纽带作用和县域龙头作用,统筹推进县级医院与乡镇(含社区卫生服务机构,下同)、村两级医疗卫生机构的联合,探索县、乡、村一体化管理,逐步形成县、乡、村三级医疗卫生机构分工协作机制,构建三级联动的县域医疗服务体系,促进优质医疗资源纵向流动,提升乡村基层医疗服务能力,形成有序就医格局。
(三)推进专科联盟建设发展。以我市省、市级重点专科或市域范围内能力突出的专科为基础,以发病率较高的疾病为重点,以专科协作为纽带,组建区域间纵横互联协作的若干特色专科联盟,开展学科技术培训帮扶及疑难重症的会诊、救治,形成补位发展模式,提升全市各专科水平。
(四)巩固提升远程医疗协作网。持续提升急危重症三级救治网络平台建设,鼓励将一级以上医疗机构逐步纳入网络覆盖范围,并向村级纵向延伸,打造覆盖“市、县、乡、村”的四级远程医疗协作网。鼓励二级、三级公立医院通过远程医疗协作网向基层医疗卫生机构提供远程医疗、远程教学、远程培训等服务,利用信息化手段促进资源纵向流动,提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。
(五)推进城乡跨区医疗联合。城市与农村之间以城市三级医院为牵头单位,通过对县级医院托管、合作等多种形式组建高层次、优势互补的医联体,突出区域联合,辐射带动区域医疗服务能力提升。医联体各牵头单位应积极与省级医疗机构建立协作关系,加强合作。
三、重点工作任务
(一)完善医联体内部分工协作机制。
1.落实医疗机构功能定位。医联体建立责任共担和利益分配机制,调动医联体内各医疗机构积极性,落实功能定位。医联体内各级医疗机构按照其功能定位承担相应医疗卫生服务职责,推进功能互补。城市三级医院(中医)逐年减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者的就诊人次,将工作重点向疑难危重症的救治和帮扶基层等方面倾斜。城市二级医院(中医医院)主要做好三级医疗机构与基层医疗之间的承接作用,协助三级医院做好相应区域内基层医疗机构的业务指导;基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等医疗机构主要做好常见病、多发病的诊疗和健康管理等服务。
2.完善组织管理和协作制度。鼓励建设紧密型医联体,建立法人治理结构和内部统一的管理委员会,探索在医院层面成立理事会。通过制定医联体章程,明确管委会、理事会、医疗机构等相关各方的责任、权利和义务,完善医疗质量管理等制度,统筹医联体内资源,提高管理效率。其他类型医联体可参照紧密型医联体建立法人治理结构,也可在机构性质、隶属关系、资产归属、人员身份、财政投入等保持不变的前提下,以管理和技术合作为主,通过签订合作协议,建立精简高效的管理组织制度,促进医联体内业务协同、分级诊疗。
3.扎实推进家庭医生签约服务。推行“家庭签约、分类管理、团队服务”的运行模式,组建以二、三级医院(包括中医、专科医院,下同)和专业公共卫生机构为支撑平台、基层医疗卫生机构为责任主体、乡村或社区医生为一线服务的家庭医生团队,向签约居民提供“家庭医生 服务团队 支撑平台”的层级化团队服务。通过签约服务,鼓励和引导居民在医联体内到基层首诊,开通转诊患者“绿色”通道,上级医院对转诊患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。签约居民享受连续处方优待政策,对签约的慢性病患者可酌情延长单次配药量,对部分慢性病患者提供不超过2个月用药量的长处方服务。
4.建立规范双向转诊机制。医联体内严格按照各成员单位的功能定位和医疗服务能力,以群众自愿为前提,逐步建立合理有序的双向转诊制度。医联体内部上下医疗机构间要签订双向转诊协议书,建立双向转诊“绿色”通道,重点畅通向下转诊通道,将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复。医联体内部各医疗机构要明确双向转诊管理责任部门和责任人,建立通讯渠道,确保预约转诊优先诊疗、住院。
(二)促进医联体内优质医疗资源上下贯通。
1.促进人力资源有序流动。医联体内统筹薪酬分配,充分调动医务人员积极性。医联体内各医疗机构报卫生计生(中医)部门备案后,医务人员在内部可有序流动,不需办理执业地点变更和执业机构备案手续,同时,医师在医联体内执业应遵循《医师执业注册管理办法》(中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会令第13号)有关规定要求。鼓励医联体内二级以上公立医院派出技术骨干和管理人才,在基层医疗卫生机构中担任医疗技术或管理部门负责人,重点对分级诊疗工作予以把关和指导,提高基层管理水平。
2.提升基层医疗服务能力。合理规划布局基层医疗卫生机构,加强规范化建设。充分发挥医联体牵头单位优质医疗资源的集中优势及技术辐射带动作用,针对区域内疾病谱和群众就医需求,科学制定医联体成员单位中长期帮扶规划方案,有效下沉相应的优质医疗资源,通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式,提升基层服务能力,重点提升乡镇卫生院等医疗服务能力。加强中医药特色诊疗区(中医馆)建设,具备条件的县(市、区)公立医院可以采用领办等多种形式,提升基层中医馆服务能力,发挥中医药在治未病中的主导作用,推动中医药参与基本公共卫生服务工作。
3.加强信息平台建设。市域范围内,基于信息平台基础设施和网络,构建统一、开放式远程医疗服务系统,有计划地建设面向二、三级医院和基层机构,开展基于电子病历共享应用的跨区域远程医疗服务系统。县域范围内,基于县级信息平台、依托县级人民医院或中医院,建立集约化的远程会诊中心、远程影像诊断中心、远程心电诊断中心,逐步建设面向辖区内基层医疗卫生机构的远程医疗服务系统,开展集中读片、出具诊断报告、远程会诊、双向转诊、医学咨询等基本业务。
4.实现区域资源共享。整合二级以上医院现有的医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心等资源,向基层医疗卫生机构和慢性病医疗机构开放,探索“基层检查、上级诊断”服务模式,在医联体内住院的患者因病情需要,到上级医疗机构开展检查、检验、远程医疗等发生的费用,在下级医疗机构住院费用中报销。鼓励社会资本设立第三方独立影像、检验等机构,整合区域医疗资源,为医联体内各医疗机构提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础上,推进医疗机构医学影像检查和临床检验结果互认。探索建立医联体内统一的药品招标采购、管理平台,形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制。鼓励在医联体内开展中药饮片统一采购和集中采购,探索在医联体内医疗机构之间调剂使用院内中药制剂。
四、保障措施
(一)落实政府办医主体责任。要落实政府办医主体责任,加快补齐医联体发展短板,提高区域内疑难重病诊疗能力、县级医院综合能力以及远程医疗协作水平,推动医联体更好在基层发挥作用。要加强对医联体建设的统一领导,落实公立医院投入政策,建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变,继续享受原渠道财政补助政策。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式,吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
(二)发挥医保经济杠杆作用。发挥医保对医疗服务供需双方的引导作用。合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距,增强在基层看病就医的吸引力,引导参保患者有序就诊。探索医保基金对紧密型医联体或县域医共体的支付方式,实行医保总额付费等多种支付方式,超支分担,结余留用。可根据当地基本医保基金预算、社会经济发展水平、上年度就医费用等情况,确定医联体或医共体当年医保基金预算总额。同时制定相应的总额付费考核方式,根据考核结果对总额付费进行结算,引导医联体内部形成顺畅的转诊机制,促使优质医疗资源下沉。
(三)完善人员保障和激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求,完善与医联体相适应的绩效工资政策,健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权,实行按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理,建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。创新人事管理制度,完善与医联体相适应的职称晋升办法,实行科学评价,拓展医务人员职业发展空间。
(四)创新医联体绩效考核机制。强化考核和制度约束,建立医联体效果评价机制,重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等,不单纯考核业务量,要将三级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善、中医药服务比重和总量等指标纳入考核体系,引导三级医院履行责任、完善措施,主动帮扶基层,切实发挥引领作用,引导各级各类医疗机构积极参与。将考核评价结果作为人事任免、评优评先等的重要依据,并与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。
五、组织实施
(一)加强组织领导。各地、各有关部门要进一步提高思想认识,把医联体建设作为深化医改的重要内容和推进分级诊疗制度建设的重要举措,切实加强组织领导,建立部门协调推进机制,统筹推进。要结合本地实际,在本实施意见下发30个工作日内,各县(市、区)都要明确推进医联体建设的工作方案,确保医联体建设顺利开展。
(二)部门协同推进。各有关部门要切实履行职责,及时出台配套政策,加强指导和监管,以医联体建设为抓手推动现代医院管理制度建立、公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。卫生计生部门要加强对医联体建设的监管,明确医联体组织管理和分工协作制度,牵头制定相关技术文件。发展改革(价格)部门要按照省有关政策完善医药价格政策,落实分级诊疗差别化定价措施,建立医疗服务价格动态调整机制。科技部门要会同卫生计生部门,支持国家和省级临床医学研究中心建设,促进医联体发展。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力资源社会保障部门要加强医保医疗服务监管,推进医保支付方式改革,完善绩效工资分配机制。
(三)强化督导检查。以多部门协同的方式,对医联体牵头单位的管理架构、资源共享、技术帮扶、便民惠民以及成员单位建设发展等方面工作进行考核,促进优质医疗资源有效下沉;对成员单位的服务能力、管理水平、专科发展、医联体工作参与等进行考核,评估基层医疗机构能力提升情况。通过调研、专项督查、定期考核等方式,及时总结不同模式医联体建设经验,并形成可复制、可推广的好做法,了解工作中出现的新情况、新问题,有针对性地提出改进建议,增强工作的主动性、预见性和创造性。要加强考核评价结果运用,并与医院等级评审、临床重点专科评审和医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。严格落实责任制和问责制,增强帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力,防止和破解“跑马圈地”“双虹吸”以及挤压基层医疗卫生机构和社会办医发展空间等问题。
(四)加强宣传引导。积极开展医疗机构管理人员和医务人员的政策培训,进一步统一思想、形成共识,增强积极性。要充分发挥公共媒体作用,加强舆论宣传,积极争取广大群众和社会各界的理解与支持,引导群众改变就医观念和习惯,逐步形成有序就医格局。
2018年9月30日
