市人民政府各部门:
根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《河南省预算监督条例》、中央八项规定以及国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)等法规文件要求和市政府11月17日下午常务会议研究通过的预算编制原则,现就编制中期财政规划的有关问题通知如下:
一、指导思想和编制原则
中期财政规划的指导思想和总体要求是:认真贯彻落实中央、省和市委、市政府深化财税体制改革的决策部署,严格依法依规组织收入,确保财政收入应收尽收,及时入库。优先保工资、保运转、保民生和保稳定(以下简称“四保”),优化支出结构,集中财力办大事;按照新《预算法》、中央八项规定、国务院“约法三章”的要求,严格预算约束,从严控制一般性支出,厉行节约、反对浪费;加强政府债务预算管理,提高债务资金使用效益,防范债务风险;深化预算绩效管理改革、创新财政资金管理和支持方式、盘活存量资金、减少结余结转,提高财政资金使用效益;积极支持城镇化建设、产业集聚区发展、经济结构调整和产业转型升级等重点项目支出;建立跨年度预算平衡机制,细化预算编制,提高部门预算到位率,扩大预算信息公开范围,完善基础管理,促进预算管理全面规范、公开透明。
中期财政规划编制坚持以下原则:
(一)合法合规。按照依法理财的要求,严格执行《预算法》等有关法律法规和有关财政财务制度规定,严格按照预算管理职责、编制程序、收支范围和内容等要求编制财政规划,不断提高财政规划编制的规范性和科学性。
(二)勤俭节约。要牢固树立“过紧日子”的思想,严格落实中央八项规定、国务院“约法三章”和《党政机关厉行节约反对浪费条例》等有关规定的要求,从严从紧控制单位运行经费,坚持勤俭办一切事业。
(三)注重绩效。要研究运用科学绩效评价体系,对预算资金的使用效果进行评估,并将财政资金的绩效好坏作为预算安排和规划编制首要衡量指标。要以绩效的理念完善财政管理,进一步盘活存量资金,减少结余结转规模;进一步加强债务资金管理,积极管控债务风险;进一步细化项目支出安排,提高项目预算的科学性;改变财政支出与财政收支增幅或规模挂钩事项和先确定支出总额再安排具体项目的预算安排办法,逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。
(四)突出重点。要在“四保”的基础上,紧紧围绕落实上级政策和市委、市政府中心工作,权衡轻重缓急,科学配置财政资源,发挥财政资金的撬动作用,集中财力解决事关全市经济和社会发展的重大事项,努力确保经济运行和金融生态环境的稳定,促进我市经济社会全面、协调、可持续发展。
(五)透明公开。要继续细化规划编制内容,提高预算资金安排年初到位率,减少二次分配资金规模,加强部门之间沟通协调,增强预算安排的透明度。要进一步规范预算信息公开程序、扩大预算信息公开范围、细化预算信息公开内容,积极接受社会各界对预算信息的监督。
(六)稳步改革。既要加快推进预算改革,又要确保改革步伐的稳定性和政策的连贯性。努力确保预算改革,更好地服务我市经济社会发展大局,更好地提高财政资金使用效益,更好地增强财政统筹能力,更好地激活预算单位理财积极性,更好地推动预算单位和社会各界对财政工作的关注、理解和支持。
二、中期财政规划编制的工作重点
(一)开展中期财政规划编制工作
按照“近详远略”、“2015年预算、2016年、2017年收支计划”的思路,编制2015-2017年中期财政规划。各预算部门(单位)分年度测算收入情况,分年度安排财政支出。2015年预算安排向人大报告。2016、2017年收支计划作为编制以后年度预算的基础依据。
(二)坚持勤俭节约,严格预算约束
1.进一步加强“三公经费”管理。因公出国(境)经费,未经外事部门批准一律不得列入预算。按照上级公车改革的精神,除执法执勤用车等国家规定的保留车辆外,2015年各单位不得安排公车购置经费预算。严格按照国家公务接待有关规定,规范接待行为,控制接待费用。确保“三公经费”预算只减不增。预算执行中不追加“三公经费”预算。
2.从严控制一般性支出。2015年公用经费及特殊定额较上年预算数压缩5%,压缩的资金全部用于保障民生支出。严格控制会议费、差旅费和培训费预算管理,按照市政府办公室《关于印发〈新乡市市级会议费管理办法〉的通知》(新政办〔2014〕100号),市财政局《关于印发〈新乡市市直机关差旅费管理办法〉的通知》(新财行〔2014〕16号),市财政局、市委组织部、市人社局《关于印发〈新乡市市直机关培训费管理办法〉的通知》(新财行〔2014〕17号)要求,科学测算单位会议费、差旅费和培训费支出,严格会议费、差旅费和培训费管理。未经市委、市政府批准,部门不得编制节庆、研讨会、论坛、无实际意义的参观考察等经费预算。涉及行政奖励的,要按照《河南省人民政府关于印发河南省人民政府行政奖励表彰暂行办法的通知》(豫政〔2012〕76号)规定,申请奖励项目未经市评比达标表彰工作协调小组审核批准,不得编列预算。各部门要严格按照上述要求编制申报预算,确保一般性支出低于上年水平。
3.严格控制财政供养人员。根据国务院“约法三章”的要求。对市场能够提供服务的公共事项,一般通过政府购买公共服务方式解决,不增加聘用人员。
4.严格政府投资项目管理。严禁编列新建、扩建、迁建、高档装修、购置楼堂馆所项目资金;在建项目严格执行投资概算,未经市政府批准,超概算部分财政不负担经费。2015年政府投资项目安排,按照《新乡市政府投资项目管理办法》的要求,先保在建项目,重点安排上级投资项目的市级配套、确需建设的城市道路、有计划分年度逐步打通城区断头路和改善义务教育办学条件等民生工程,严格控制新开工项目。列入中期财政规划的政府投资项目应属于政府项目储备库的项目。列入2015年预算的政府投资项目,应在年度政府投资项目计划范围内。纳入审批范围的维修改造项目要按规定履行审批手续,未经市发改委和市财政局批准项目一律不得列入预算和规划。市财政根据财政承受能力,提出政府投资项目资金安排的建议。5.严控预算追加。坚持“无预算不支出”和“先有预算后有支出”的原则,2015年预算执行中一般不出台新的增支政策,不受理部门经费性质的资金申请。对必需追加的民生支出、市委市政府重点工作支出等项目,应按市政府办公室《关于加强财政预算管理盘活财政存量资金的通知》(新政办〔2014〕110号)的有关规定,报市政府常务会议研究决定。
(三)健全政府预算体系,提高政府统筹能力
1.完善由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的政府预算体系。加强政府全口径预算管理,增强一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的统筹协调和有机衔接,进一步加大政府统筹调控能力。为规范国有资本经营预算和社会保险基金预算编制工作,国有资本经营预算由各主管部门提出草案,报市财政局审核汇总;社会保险基金预算由人社局提出草案,报市财政局审核汇总,经市政府审定后,向市人大报告。
2.加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。从2015年起,将政府性基金预算中的地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、育林基金、水利建设基金等基金转列一般公共预算,主要用于或专项用于安排相关支出。基金预算能够安排的支出,一般公共预算不再安排或减少安排。
3.开展清理、合并专项转移支付资金。对无明确目标、规模较少、无具体管理办法、无绩效评估的专项转移支付资金进行清理。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付资金予以整合。进一步发挥专项转移支付资金的效益。
4.提高预算支出的时效性。2015年不能形成实际支出的各项考核奖励等预算项目,暂不列入2015年预算;对需分年度支出的投资项目,按当年预计实际支出规模列入2015年预算。
5.调控非税收入。对市直全供单位(不含各类学校)纳入预算的行政事业性收费收入市政府统一调控20%(政策规定不得调控的项目除外)。
6.清理财政借款。对已经发生的财政预拨项目和财政借款,确需列支的,纳入财政预算;对能够收回的财政借款,及时收回。
(四)盘活存量资金,提高资金使用效益
1.对预算单位2013年底形成2014年底前尚未使用的各项结余结转资金进行清理、归并、收回,按收回额度优先用于各单位申报的预算项目及以后年度支出。对预算单位2014年当年的结余结转资金,按规定纳入2015年预算安排及以后年度支出。
2.对财政预算指标结余收回或转入预算稳定调节基金;对指标结转项目,结转年度超过一年,一律收回本级财政总预算统筹安排。
3.继续实施部门资金滚动管理制度。对预算单位当年编报的收入大于支出的结余资金或者部门拟安排的具有跨年安排性质、当年无法支出、以后年度支出的项目资金,在确保部门使用权不变的情况下,由本级财政调整到当年急需的项目;以后年度,部门需要使用该项目资金时,由本级财政按照相应资金额度及时给予安排。
(五)进一步细化预算编制
1.进一步细化市本级支出,除无法细分的预备费、增人增资、还贷准备金、支持经济发展资金等经费外,其他市本级项目支出原则上均要落实到具体部门;各预算单位不得安排使用目标不明确(含糊)、需要二次分配的项目支出。
2.改变教育、科技、农业、农村公路养护经费、计生、城镇化建设资金、信息化专项、会议费、招待费、城市创建支出、基本建设、奖励切块等先确定支出总额再安排具体项目的切块资金分配办法,各项切块资金细化到具体项目,明确项目用途、编制项目文本、制定绩效目标、测算支出规模、实行预算绩效管理。对用途不明确、目标不明晰、资金测算不合理、当年无法支出的项目,不予安排。
3.对排污费、教育费附加、城市基础设施配套费、城市公用事业附加、土地收入等非税收入安排的支出,应明确到具体的项目、落实到具体单位,未按规定落实到具体单位和项目的资金不再打捆编列预算,统一调入预算稳定调节基金。
(六)集中财力,突出重点,紧紧围绕市委市政府确定的中心工作安排支出预算
1.严格控制预算部门(单位)项目资金申报规模,各部门(单位)申报的2015年-2017年的项目支出,凡属常年项目仍需安排的,应参考上年绩效评价情况,提出安排意见,原则上不得突破上年预算安排规模;不属于常年项目的,应严格按照零基预算的要求,从严从紧核定财政性资金规模,对能够利用社会捐赠、社会投资等非财政资金渠道筹措资金的项目,市财政不予安排。
2.部门申报项目的资金来源依次是争取上级资金支持、动用结余结转资金、部门自筹和统筹资金、单位非税收入和正常预算拨款。
3.预算单位向上级申报项目需财政配套的,应商财政部门,填报《市级财政资金配套审批表》,并报政府批准后,由市财政予以安排。否则,市财政不予配套。
4.为增强主管部门统筹能力,在市财政对行政事业性收费及办案经费补助收入调控的基础上,经市财政根据有关政策审批后,各部门可按照一定比例对本部门行政事业性收费及办案经费补助收入进行再调控,统筹用于本部门重点支出。
(七)继续推进预算绩效管理,提高财政资金使用效益
各预算部门(单位)在编报2015年项目支出预算时,应严格按照有关要求填报项目支出文本,并开展项目支出绩效前评价(即项目评审论证,下同)工作。财政部门根据预算单位申报项目情况,对项目是否纳入预算、预算资金数额是否合理、资金使用能否达到预期效果等进行评估,根据评价结果,提出项目是否纳入2015年预算安排的意见和建议。
(八)进一步完善政府融资及债务资金预算管理
根据《预算法》第35条第3款“除前款规定(注:指发行政府债券)外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”第4款“除法律另有规定(注:指《担保法》)外,地方政府及所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)“地方政府债务分为一般债务、专项债务两类,分别纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资,纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资,纳入政府性基金管理”、“地方政府举借的债务,只能用于公益性资金支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出”的规定,以及《新乡市政府融资及债务管理办法》(新政文〔2014〕164号)的有关要求,完善2015年债务预算编制工作:
一是对2014年底未清偿完毕的政府存量债务,根据政府性债务清理甄别结果,对2015年到期应支付的还本付息资金,分类纳入预算管理。
二是2015年-2017年新增债务作为政府债务收入,全部纳入预算管理。对按规定借新还旧、在建项目融资及土地融资产生的新增债务,有关单位应编制政府债务收支计划报财政部门;对政府投资项目需新增债务的,项目单位应根据发改委的政府投资项目安排,编制政府债务收支计划报财政部门。发改委、财政部门审核汇总后,按《新乡市政府融资及债务管理办法》规定的程序报市政府审定。
三是对2015年采用PPP模式运作的项目,预算单位应根据协议提出政府补贴规模,报财政部门汇总。未提前申报的,财政不予安排。
(九)规范预支资金管理,确保单位正常用款需要
根据《预算法》第五十四条“预算年度开始后,各级预算草案在本级人民代表大会批准前,可以安排下列支出:(一)上一年度结转的支出;(二)参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出,以及对下级政府的转移性支出;(三)法律规定必须履行支付义务的支出,以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。根据前款规定安排支出的情况,应当在预算草案的报告中作出说明。预算经本级人民代表大会批准后,按照批准的预算执行”的规定,2015年1月中旬前,各预算单位应将2015年人大预算批复前的必须安排的支出、上年结转支出可以预录指标,保障预算执行。
(十)积极推进预算信息公开,提高财政预算透明度
根据中央、省要求,各部门作为部门预决算公开的主体,除涉密部门外,应根据《预算法》、河南省财政厅《关于转发〈财政部关于深入推进地方预决算公开工作的通知〉的通知》(豫财预〔2014〕170号)、《新乡市财政局关于印发〈新乡市财政预决算公开工作细则(试行)〉的通知》(新财预〔2013〕86号)规定的范围、内容、时间、程序将经同级人大审查批准的部门预算向社会公开。
三、具体编制办法
(一)2015年收入预算的编制
各部门和单位要根据历年收入情况,科学测算本单位的各项收入。收入预算的编制要坚持实事求是的原则,切实做到不漏报、不瞒报、不虚报。对结余收入要主动清理,按照有关规定编列预算;对于政府性基金,要根据以往年度的收入及当年政策因素编制;对缴入财政专户行政事业性收费,要根据近年收入及当年国家收费政策变化情况编制;对其他各项收入,要根据单位实际创收能力填报。
(二)2015年支出预算的编制
按照“优先保工资、保运转、保民生和保稳定,优化支出结构,集中财力办大事”的预算安排原则,2015年支出预算编制方法如下:
1.基本支出。按照《2015年预算编制手册》要求编列。
2.项目支出。项目支出根据支出级次分为市本级支出和转移支付支出。其中市本级支出指在市本级列支的支出项目,转移支付支出指对县(市)、区的补助支出项目,如安排县(市)、区列支的农村中小学生均公用经费、新型农村合作医疗等项目。
各预算单位编报项目支出时应参考相同项目的2013年支出绩效评价情况和2014年预算执行情况,根据前两年项目资金的使用方向、支出规模等内容,按照项目预算的编制原则,对2015年的预算项目进行合理调整。
(1)2015年项目支出的安排顺序为:上级法规政策明确规定必须安排的项目、上年已预拨需当年安排的项目、市委市政府重点工作需安排的项目、预算单位职能工作需要安排的项目。
(2)各单位对申报的项目必须填报项目文本(包括政策依据、项目内容、实施时间安排、资金额度、绩效目标等),进行必要性、可行性分析,按轻重缓急排序后上报主管部门。经主管部门审核无误后报市财政部门。
(3)各预算单位申报的出国经费、购车经费、奖励经费、修缮经费,须经市外侨办、机关事务管理局、市评比达标表彰工作协调小组、市发改委审核,并经主管副市长同意后,送财政部门汇总。
(4)市财政部门对符合规定的项目,纳入项目库备选,根据财力状况,统筹提出安排意见,上报市政府常务会议审定。
(5)各承担债务的预算单位,应结合地方政府债务审计核定数据及变化情况,经主管部门审核无误后,随部门预算有关资料一并报市财政部门。
(三)2016年、2017年财政规划编制办法
预算单位2016、2017年收支规划应参照2015年收支预算编报办法分年度填报。
1.收入规划编制。对2016、2017年收入计划,如无政策变化因素和一次性因素,应按2013-2015年的平均增幅测算填报;如有政策变化和一次性因素影响,应根据政策变化和一次性因素的影响程度测算填报。
2.支出规划编制。2016、2017年财政支出规划的基本支出按照2015年预算支出的口径填报,项目支出不需要编制项目文本,按以下要求编报:
(1)对上级和市委、市政府政策明确规定的延续项目(以前年度已经安排、2016、2017年仍需安排),应按照上级政策规定及相关因素进行科学测算填报。
(2)对政府投资项目,原则上应纳入发改委项目储备库或年度投资计划,按照政府常务会议研究的意见申报。未纳入发改委政府投资项目管理,但根据固定资产使用年限和更新修缮要求,必须在2016、2017年安排预算资金的机器设备购置、更新、修缮等的大额项目支出,根据实际情况测算填报。
(3)有明确的文件依据,需要在2016、2017年新增支出的项目,根据文件规定计算填报。
(4)根据预算单位职能需要及往年惯例,需要在2016、2017年安排的项目,根据部门职责及往年安排情况测算填报。
四、编报程序
中期财政规划采用网络版操作软件进行编制,预算单位按照财政部门设定的格式,运用软件完成数据录入工作,形成部门预算的业务数据,经主管部门审核无误后,上报市财政部门。市财政部门对各预算部门(单位)编报的综合财务收支计划进行审核汇总,根据基本支出定员定额标准、项目支出的编制要求、财力状况等因素进行综合平衡,提出2015年财政预算安排及2016年、2017年财政规划的建议,经市政府审定后,编制2015年市级财政收支预算(草案)和部门预算(草案),提请市人代会审查批准。
五、编制时间安排
为保证部门中期规划编制工作的顺利进行,对中期财政规划编报时间规定如下:
(一)2014年11月25日前,布置预算编报工作,组织预算单位培训;
(二)2014年12月25日前,市直各预算单位向主管部门上报部门中期规划数据。主管部门审核无误后,向市财政部门上报部门规划数据,同时报送项目申报文本和项目排序建议(正式盖章报表及电子报表)。
(三)2015年1月15日前,市财政部门完成对部门基本支出、项目支出财政规划的审核。
(四)2015年2月5日前,市财政部门汇总市级中期财政规划,综合平衡后,提出2015年-2017年市级中期财政规划安排建议,报市政府审定;
(五)2015年2月15日前,市财政部门提出2015年市级财政预算(草案)和市级部门预算(草案),按规定程序提请市人代会审查批准。
(六)2015年市级财政预算(草案)和市级部门预算(草案)经市人代会审查通过后,市财政部门在20天内批复预算单位。
(七)预算单位在财政部门批复预算后20天内公开预算。
六、编报要求
(一)统一思想,提高认识。
编制2015-2017年中期财政规划,是贯彻《预算法》和国务院有关预算管理制度改革相关要求的具体体现,是落实市委、市政府全面深化改革决策部署的具体体现,也是提高财政决策质量、财政管理水平的具体体现。各部门、各单位应从讲政治的高度,切实做好本部门、本单位的财政规划编制工作,确保该项改革顺利推进。
(二)细化口径,强化约束。
市直各部门编报的支出规划,基本支出要具体核定到所属二级预算单位,有二级以下基层预算单位的要编列到基层单位,项目支出要细化到预算单位及具体项目,提高年初预算安排到位率。进一步细化政府采购和资产购置预算,各部门(单位)应严格按照政府采购和资产购置有关规定编制政府采购和资产购置预算。
(三)加强领导,及时编报。
市直各主管部门要加强对单位中期规划编制工作的组织领导,预算报表之间的有关数据要准确无误。部门中期规划编制要附编报说明,同时附送有关文件和资料依据(如工资和离退休经费发放表、机构编制批文、调入、调出和离退休手续、增资、晋档审批表、编制审核通知单、专项支出文件依据等)。为保证中期财政规划的及时汇总,各部门和单位务必在规定时间内将本部门中期财政规划草案(单位盖章)及有关资料,报送市财政部门主管业务科室。
新乡市人民政府办公室
2014年11月20日
