新乡市人民政府关于进一步加强文物保护制度建设的实施意见
各县(市)、区人民政府,市人民政府有关部门:
为贯彻落实《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》(国发〔2016〕17号)、《国务院办公厅关于进一步加强文物安全工作的实施意见》(国办发〔2017〕81号)和《河南省人民政府关于进一步加强文物工作的实施意见》(豫政〔2016〕57号)、《河南省人民政府办公厅关于进一步加强文物安全工作的实施意见》(豫政办〔2018〕29号)精神,进一步建立健全我市文物保护责任体系、考核评价体系、组织领导体系、政策体系、法制体系和问题排查机制、台帐管理机制、督查巡查机制、联合执法机制、奖惩激励机制,特制定如下实施意见。
一、健全责任体系
通过责任体系的建立和健全,实现文物保护责任层层分解、文物保护压力层层传导,确保各级文物保护责任主体认识到位、措施到位、投入到位,确保文物保护责任横向到边、纵向到底、不留盲区、不留死角。
(一)政府主体责任。全市各级政府要切实履行文物保护属地管理主体责任,坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责,完善文物保护责任体系。一是要将文物保护工作摆在重要位置,加强组织领导,实施目标责任管理,强化源头治理,整治重大文物安全隐患,督办重大文物违法犯罪案件,督促有关方面履职尽责。二是要将文物安全工作列入政府主要负责同志离任审计重要内容。三是要将文物保护纳入社会综合治理、文明城市创建范围,每年至少开展一次文物安全检查评估。四是要坚持文物保护“五纳入”,重点是将文物保护经费纳入财政预算,加大文物保护经费投入力度,完善文物保护经费保障机制,保障文物保护工作需要;将文物保护纳入国民经济和社会发展计划,制定文物保护计划,支持文物保护、维修、安防等项目建设;将文物保护纳入城乡建设规划,统筹城市规划与文物保护,加强各类建设项目选址中的文物保护。
(二)行业监管责任。强化政府各有关部门的文物安全监管职责。文物部门负责查处文物违法案件,督查文物安全隐患和问题整改,协同配合有关部门查处文物犯罪案件、调查安全事故、规范文物市场管理;公安部门负责打击文物犯罪,指导文物和博物馆单位开展安全防范、消防和内部治安保卫工作;海关部门负责进出境文物监管和打击走私文物工作;工商部门负责依法对古玩旧货市场中文物经营活动进行检查,对未经许可开展的文物经营行为进行查处;发改、国土、建设、规划、旅游等负有文物安全职责的部门和单位要依法依规认真履行职责;财政、教育、宗教等其他有关部门和单位要在职责范围内为文物安全工作提供支持保障。
(三)文物管理使用者直接责任。文物和博物馆单位对本单位文物安全负全面责任,要自觉接受属地监管。文物和博物馆单位法定代表人或者文物所有人、使用人、指定管理人或指定管理机构负责人是文物安全的直接责任人。各县(市)、区政府要全面调查登记本行政区域内的不可移动文物和博物馆单位产权属性和使用管理情况,逐处明确文物保护直接责任人,并告知其责任。各级政府和文物部门要监管文物保护直接责任人履责情况,督促其健全文物安全岗位职责,完善安全防护设施和措施,配齐安全保卫人员,确保责任到人、责任到岗;非文物系统使用管理的文物和博物馆单位,其直接责任人履行文物保护责任由上级主管部门和文物部门双重监管。
(四)健全逐级安全责任制。市、县、乡三级政府应当逐级签订文物安全责任书,明确安全责任目标,落实文物安全责任。市、县两级政府应当与承担文物保护工作的相关部门分别签订文物安全责任书,明确监管责任,落实文物安全监管职责。行业主管部门与主管的文物和博物馆单位间要签订文物安全责任书,明确责任目标,落实文物安全责任。实行文物安全责任人公告公示制度。文物部门要加强对文物安全责任人的业务指导和培训,提高文物安全管理水平和能力。
二、健全考核评价体系
建立健全量化、刚性的文物保护考核评价体系,坚持日常考核与年终考核并行实施,分级负责,以严谨、科学、规范的考核推动文物安全工作落实。
(一)实行年度文物安全政府目标管理。市政府每年与各县(市)、区政府签订文物安全目标责任书,确定文物安全工作目标,根据完成情况进行全面考核和排名。各县(市)、区政府要与所辖乡镇(街道)、有关部门层层签订文物安全目标责任书,并对目标完成情况进行考核奖惩。
(二)实行行业主管部门考核评价。市直行业主管单位要定期考核本部门本行业文物保护工作履职情况,采取定性与定量相结合方式,对文物保护工作落实情况进行通报。
(三)实行文物系统考核。市文物行政部门要适时对各县(市、区)文物保护工作落实情况、重点安防工程进展情况、交办问题整改落实情况进行全面考核,并根据考核结果进行排名通报。
(四)实行文物安全专项活动考核。对上级组织开展的文物安全专项活动,各县(市、区)政府、市直有关部门必须明确责任单位、工作目标及完成时限,并按照专项行动时限要求适时开展阶段性考核,根据考核结果进行通报,奖优罚劣。
三、完善组织领导体系
通过健全组织领导,充实文物保护力量,实现文物安全组织机构完备、人员力量充足,安全网络全覆盖。
(一)完善市县文物保护协调机构。市政府建立以市政府主管副市长为组长,市直相关职能部门为成员的文物管理委员会,明确各成员单位职责。各县(市)、区政府也要成立相应的文物保护协调机构,协调处理文物保护中的相关问题。
(二)增强市县文物保护力量。市、县两级政府要加强文物行政机构建设,优化职能配置。文物保护基础在县,各县(市)、区政府应设立文物行政机构;暂未设立的,要确定专管部门,配备专职人员,落实监管责任。加强市级文物行政部门安全督察力量,充实县(市)、区文物行政执法人员,承担文物执法职能的文化市场综合执法机构,要明确专门岗位和人员承担文物执法工作,提升执法监管能力。
(三)健全基层文物安全管理网络。各县(市)、区要充分发挥各乡镇(街道)综合文化站作用,确定其文物安全责任,指定文物安全具体责任人。推行政府购买文物保护服务,完善文物保护员制度,确保每处文物保护单位都有文物保护员并签订有文物保护责任书。
(四)建立文物安全全覆盖网络和重点监管区。国家批准的各类经济区域要根据上级政府授权,承担文物安全责任,明确管理机构和人员负责文物安全和执法监管工作。有文物分布的乡镇(街道)要明确专人负责文物安全。文物安全形势严峻、文物资源丰富集中区域、重要文物保护单位,经地方公安机关和文物部门联合评估,可按照规定的权限和程序设立公安派出所或警务室,配备专职人员,加强重点保护。重要的文物保护单位或对外开放的文物景区要设立专职文物保护管理机构,配备完善的文物安全设施,配齐充足的文物安全人员。
四、完善政策体系
(一)完善文物登录制度。市、县两级文物部门、国有文物收藏单位要建立文物登录制度,完善文物调查、申报、登记、定级、公布程序,建立本区域本单位文物资源总目录和文物数据资源库,全面掌握文物保存状况和保护需求,实现文物资源动态管理,推进信息资源社会共享。
(二)完善文物保护规划。各级文物保护单位应当依法划定保护范围和建设控制地带,纳入区域整体规划,统筹保护。重要文物县(市、区)和历史文化名城、历史文化名镇、历史文化街区,传统村落应当编制文物保护专项规划。各县(市)、区文物部门应当逐步完善每处文物保护单位保护规划。文物保护规划编制完成以后应当组织专家进行审核后报相应的人民政府公布实施。
(三)完善并联审批制度。推进行政审批事项信息资源共享,市直有关部门在审批涉及文物保护的投资建设项目时,要将文物保护意见作为审批的必须审核事项。在工程建设前必须进行文物调查、勘探和考古发掘,把好投资建设项目文物保护关口。
(四)设立文物保护基金。设立“新乡市文物保护基金”,用于文物专项保护。制订文物保护基金募集、使用、管理办法,出台文物保护募集资金优惠政策。
(五)完善政府购买服务政策。市、县两级政府要制订政府购买文物保护服务政策,解决田野文物日常巡护看管、文物公益宣传、文物安全监测等文物保护需求。
五、完善法律体系
(一)完善地方文物保护法规。加强文物保护地方立法,将制定《新乡市文物保护条例》纳入立法规划,对文物保护法律法规进行细化,完善公众文物保护奖励、地方特色文物资源保护、重要文物单位保护、文物晋级退出机制、传统村落保护、历史文化名城名镇保护、文物监管、文物传承利用等法规。
(二)制定文物普法宣传行动计划。坚持“谁执法谁普法”的原则,文物执法部门要制定文物普法计划,定期开展文物法律知识普及工作。各类公共媒体和公共服务场所必须免费提供合理广告空间、时段或者版面,用于文物宣传展示及法律普及,提高全民文物保护意识。
(三)完善文物法律培训制度。将文物保护法纳入各级党校教学内容,人事及司法部门要将文物保护教育纳入培训计划,增强领导干部文物法律意识。文物部门要定期开展文物执法人员培训,提高其业务能力和水平。教育部门要在大中小学生中有计划地开展文物法规知识教育和文物主题教育活动。鼓励各地各单位特别是博物馆开展文物保护志愿者培训、文物专题知识讲座等系列文物法律知识培训。
(四)建立文物案件通报制度。建立文物案件通报制度。文物、纪检监察、司法部门要对本辖区重要文物案件及时进行通报,对典型文物案件进行深入剖析,加强警示教育,以案释法、以案促改、以案促保。
六、建立问题排查机制
坚持问题导向,采取定期排查、全面排查、专项排查三结合,努力实现对文物安全全方位、全覆盖的排查整治。
(一)建立市、县、乡、具体管理使用人“四级”排查制度。
要贯彻“预防为主、防消结合”的方针,坚持“从严管理、防患未然”的原则,以各文物和博物馆单位所有人、使用管理人为排查第一责任人,坚持日常巡查为主。乡级文物管理人员每月对辖区内的文物至少巡查一次,并做好巡查记录,写明存在问题及整改情况。县级文物主管部门每季度对辖区文物进行巡查,并督促巡查发现问题的整改。市级文物主管部门每半年对市级以上文物保护单位的检查不少于一次,对县级文物保护单位进行抽查,对发现的重大问题要督促整改,做到问题不整改不销帐。
(二)建立问题交办制度。市县两级文物部门对排查发现的问题在建立台帐的基础上,要及时向责任单位交办。各责任单位对文物部门交办的各类问题要高度重视,采取有力措施,及时、全面整改到位,确保交办一起、跟踪一起、督查一起、整改一起、销号一起。
(三)建立提示通报制度。市、县两级文物部门对排查问题的整改落实进行实时跟踪,对未按时间进度完成整改或未达到整改标准的,要对承担整改任务的责任单位发出督办函进行督办。对于重大的文物安全问题,市政府督查室要适时进行督办整改。
(四)建立警示约谈制度。对经提示后,工作仍然落实不到位,问题仍然整改不到位的责任单位,市、县文物部门要及时印发警示函,督促整改。市政府对严重违法、社会影响面大的文物案件,要约谈所在地县(市)、区政府负责人,并向社会曝光。
七、健全台帐管理机制
(一)建立台帐制度。市、县、乡及具体管理使用人要建立文物安全排查整改台帐,明确排查牵头责任领导、承办责任人员、排查具体单位、排查具体内容、发现的主要安全隐患、整改措施、整改时限等。各单位要对照台帐,对排查出的问题进行逐一整改销号。
(二)建立文物安全定期报告研判制度。各县(市)、区文物部门每季度要对安全排查进行总结,专项排查应及时总结,并对安全形势进行研判,将安全形势上报上级文物部门。全市每半年要对安全排查进行总结,对安全形势进行研判。
(三)建立文物安全直接责任人公告公示制度。市、县两级文物部门要在文物安全台帐中确立各博物馆、文物库房、文物单位直接责任人,并确立直接责任人具体责任,告知其责任及应尽义务,对其责任以合理形式进行公告公示,接受社会监督。
八、健全督查巡查机制
建立健全政府的主体监督、人大的法律监督、政协的民主监督、行业部门的行业监督、社会公众的社会监督机制。
(一)建立文物安全日常检查机制。各县(市)、区文物部门要按照相关要求,将文物被盗、失火、雷击等隐患以及安全设施运行维护、应急演练处置、文物安全责任制落实等情况作为重点,不间断进行文物安全日常检查。文物管理使用单位要做到日日有巡查、次次有记录。
(二)发挥“两代表一委员”监督作用。邀请“两代表一委员”对文物安全工作定期视察,对文物安全工作开展法律监督和民主监督,对重点文物保护单位文物安全工作进行视察,对发现的问题提出整改建议,督促整改落实。
(三)建立文物系统督查机制。文物部门要定期对本系统文物安全工作进行集中督导和全面排查,确保文物安全工作落实到位。对文物安全工作出现的问题,要重点跟踪督导,及时整改到位。
(四)建立公众参与举报制度。通过电话、网络、来信、来访受理群众对文物安全及文物违法问题的举报。设立文物安全违法举报奖励,对文物安全作出重大贡献的社会公民给予一定的物质或精神奖励,充分调动社会各界参与文物保护的积极性。
九、完善联合执法机制
(一)建立执法联席会议制度。建立文物安全执法联席会议制度,联合公安、消防、工商、规划、文物等执法部门对文物安全、文物消防、文物犯罪案件、违法建设案件、违法文物经营等定期开展联合执法检查,分析研判文物安全形势,对发现的违法行为进行联合查处。
(二)建立信息共享制度。公安、海关、城管、建设、规划、工商、文物部门要建立信息共享机制,为办理文物违法犯罪案件发挥协同作用。
(三)推进联合惩戒制度。要完善社会信用体系建设在文物领域的应用。将涉及文物违法的企业法人、个人纳入违法失信黑名单进行联合惩戒,对涉及重大文物案件的违法企业要采取市场禁入等限制性手段,切实增强惩戒效果。
十、完善奖惩激励机制
(一)将文物安全工作纳入政府年度目标考核。市政府将文物安全工作纳入全市目标管理责任体系内。对发生重大文物安全事故或违法犯罪案件的在评先评优中实行“一票否决”。
(二)实行行业主管部门文物安全“一票否决”。对贯彻落实本级党委政府文物安全工作部署不力,履行文物保护工作职责不力,文物安全责任落实不到位,致使出现文物安全事故或违法案件的行业主管部门在评先评优中实行“一票否决”。
(三)实行法人代表“一票否决”。对履行文物安全责任不力的博物馆、文物库房、国有文物使用单位或产权单位法人代表,在各类评先活动中实行一票否决。
(四)完善干部考核制度。要完善各级领导班子考核办法,将文物安全考核结果纳入各级领导班子年度考核重要内容,作为干部考核、提拔使用的重要依据。
新乡市人民政府
2018年8月8日
